Ο νόμος για τον εκσυγχρονισμό της περιβαλλοντικής νομοθεσίας

Εισαγωγή

Ίσως οι περισσότερες επικρίσεις για τον νέο νόμο κατευθύνονται στο κεφάλαιο για τις προστατευόμενες περιοχές (άρθρα 44-47: πρόκειται κυρίως για τις περιοχές του συστήματος Natura 2000). Η κυβέρνηση έχει κατηγορηθεί ότι, περίπου, τις καταργεί — ή ότι επιτρέπει τις εξορύξεις και τα αιολικά πάρκα παντού. Έχει προκληθεί τόσος θόρυβος για το ζήτημα αυτό, που, πραγματικά, για να τον ξεπεράσει κάποιος πρέπει να διαβάσει με προσοχή τον νέο νόμο, να ξέρει πολύ καλά τι έλεγε ο προηγούμενος, αλλά και να γνωρίζει το πλαίσιο που έχει τεθεί από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (κυρίως την Οδηγία 92/43) και από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εισαγωγικά απλώς να πούμε ότι, με τον νέο νόμο, συστηματοποιούμε και βελτιώνουμε (και δεν καταργούμε) τα εργαλεία που αξιοποιεί η Πολιτεία για να προστατεύει τις περιοχές Natura, ενώ, ειδικά σε σχέση με τις εξορυκτικές δραστηριότητες και τη χωροθέτηση ΑΠΕ, το καθεστώς που εισάγεται είναι πιο περιοριστικό σε σχέση με το προϊσχύον.

Οι βασικές αλλαγές που εισάγονται

Το προϊσχύον καθεστώς για τις προστατευόμενες περιοχές, που είχε εισαχθεί κυρίως με τις διατάξεις του ν. 3937/2011, ήταν αρκετά δυσνόητο και ασαφές: δεν προέκυπτε πολύ εύκολα τι κάλυπτε, υπήρχε μια σύγχυση ανάμεσα στα είδη των προστατευόμενων περιοχών και την ένταση της προστασίας τους και δεν παρείχε συγκεκριμένες κατευθύνσεις για το τι σήμαινε το κάθε προστατευτικό καθεστώς. Επίσης, δεν ήταν βέβαιο εάν εντός κάθε προστατευόμενης περιοχής θα μπορούσαν να ορίζονται περισσότερες ζώνης κλιμακωτής προστασίας. Το 2019 η προηγούμενη κυβέρνηση ανέθεσε ειδικές περιβαλλοντικές μελέτες για τις περιοχές της χώρας που είχαν ενταχθεί, ή που προτείνεται να ενταχθούν, στο δίκτυο Natura 2000. Οι μελετητές, οι οποίοι αυτή τη στιγμή προχωρούν το έργο τους, πρέπει να καταλήξουν, σε συνεργασία με τον συντονιστή-μελετητή, σε προτάσεις για προεδρικά διατάγματα και σχέδια διαχείρισης. Ωστόσο, υπό το προϊσχύον πλαίσιο δεν υπήρχε συγκεκριμένη ονοματολογία, βάσει της οποίας θα μπορούσαν να κατονομάσουν τις χρήσεις γης και να περιγράψουν τις επιτρεπόμενες ή απαγορευόμενες δραστηριότητες κατά τρόπο ενιαίο. Επίσης, στις περισσότερες κατηγορίες προστατευόμενων περιοχών δεν ήταν σαφές εάν επιτρεπόταν να καθορίζονται εσωτερικές ζώνες κλιμακούμενης προστασίας. Τέλος, δεν ήταν σαφής στον νόμο η σχέση μεταξύ των σχεδίων διαχείρισης για την προστασία μιας περιοχής, του προεδρικού διατάγματος καθορισμού αυτής και της ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης που έπρεπε να έχει εκπονηθεί για κάθε περιοχή.

Για να εισαχθεί μία κοινή ονοματολογία, προκρίθηκε (μετά από πρόταση του υφυπουργού κ. Δημήτρη Οικονόμου) να αξιοποιηθεί διευρυμένος ο κατάλογος των χρήσεων γης που χρησιμοποιείται στην πολεοδομία, δηλαδή το π.δ. 59/2018. Το πεδίο εφαρμογής του καταλόγου αυτού διευρύνθηκε με τον νέο νόμο, όπως και το περιεχόμενό του: προστέθηκαν όλες οι ειδικές χρήσεις γης που έχουν χρησιμοποιηθεί στις πράξεις προστασίας των προστατευόμενων περιοχών (προεδρικά διατάγματα και υπουργικές αποφάσεις), ειδικές χρήσεις που είχαν εκδοθεί μέχρι τον νέο νόμο, καθώς και τέσσερις γενικές χρήσεις, οι οποίες αντιστοιχούν στις τέσσερις ζώνες που θα μπορούν να καθορίζονται σε κάθε προστατευόμενη περιοχή (ζώνη απόλυτης προστασίας της φύσης, ζώνη προστασίας της φύσης, ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών, ζώνη βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων). Οι γενικές χρήσεις περιλαμβάνουν τις αντίστοιχες ειδικές χρήσεις, κάποιες εκ των οποίων θα ισχύουν (και με περαιτέρω εξειδίκευση, εάν απαιτείται) σε κάθε ζώνη προστατευόμενης περιοχής. Οι τροποποιήσεις αυτές βρίσκονται στο άρθρο 44 του νέου νόμου.

Όπως ήδη ανέφερα, από το 2019 έχουν ξεκινήσει και εκπονούνται ειδικές περιβαλλοντικές μελέτες για κάθε προστατευόμενη περιοχή. Σκοπός των μελετών είναι να προσδιορίσουν το προστατευτέο αντικείμενο τής κάθε περιοχής (δηλαδή χλωρίδα, πανίδα, ορνιθοπανίδα ή άλλα στοιχεία της φύσης, λ.χ. τοπίο) και να προτείνουν τα μέτρα που είναι απαραίτητα για τη λεγόμενη «διατήρηση» της περιοχής, δηλαδή για να μην απειλούνται τα προστατευτέα αντικείμενα. Στη βάση της ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης καταρτίζεται το σχέδιο διαχείρισης για την αντίστοιχη περιοχή, που αποτυπώνεται σε υπουργική απόφαση. Το σχέδιο διαχείρισης περιέχει τα διαχειριστικά, κανονιστικά και άλλα μέτρα που είναι απαραίτητα για την προστασία της περιοχής. Στα κανονιστικά μέτρα περιλαμβάνεται και η περιγραφή των έργων και δραστηριοτήτων που πρέπει, κατά περίπτωση, να επιτρέπονται ή να απαγορεύονται στην προστατευόμενη περιοχή ή σε διακριτές ζώνες εντός αυτής. Βάσει της πρότασης για τα κανονιστικά μέτρα που περιέχεται στο σχέδιο διαχείρισης, καταρτίζεται το προεδρικό διάταγμα για την προστασία της περιοχής, το οποίο την οριοθετεί, μαζί με τις ζώνες εντός αυτής και, ενδεχομένως, μια επιπλέον ζώνη προστασίας εκτός αυτής (buffer zone). Το προεδρικό διάταγμα περιγράφει τα έργα και τις δραστηριότητες που επιτρέπονται ή απαγορεύονται, χρησιμοποιώντας την ορολογία τού (τροποποιηθέντος και διευρυθέντος) π.δ. 59/2018.

Σε μεγάλο βαθμό αυτά ίσχυαν και υπό το προϊσχύον καθεστώς, με τις εξής όμως διαφορές: α. δεν υπήρχε η κοινή ονοματολογία για τις χρήσεις, β. δεν περιγραφόταν στον νόμο η σχέση του σχεδίου διαχείρισης και του προεδρικού διατάγματος για την προστασία μιας περιοχής. Στην πράξη, το προεδρικό διάταγμα εκδιδόταν πρώτο και ακολουθούσε το σχέδιο διαχείρισης, βασισμένο στις προβλέψεις του π.δ. Κατά τη δική μας άποψη, όμως, αυτή η σειρά έπρεπε να αντιστραφεί. Έτσι, ορίσθηκε στον νόμο ότι το σχέδιο διαχείρισης προβλέπει τις προτεραιότητες στη διαχείριση της περιοχής και στις δράσεις που πρέπει να ληφθούν, περιλαμβανομένων και των απαραίτητων κανονιστικών μέτρων. Η εξειδίκευση του σχεδίου διαχείρισης στο κανονιστικό πεδίο γίνεται με το προεδρικό διάταγμα. Με άλλα λόγια, το προεδρικό διάταγμα υπηρετεί το συνολικό σχέδιο διαχείρισης — και το σχέδιο διαχείρισης υπηρετεί την ακεραιότητα της περιοχής, όχι τις ρυθμίσεις του προεδρικού διατάγματος.

Επομένως, η προστασία της κάθε περιοχής διαρθρώνεται ως εξής: βασικό επιστημονικό εργαλείο είναι η ειδική περιβαλλοντική μελέτη, βασικό διαχειριστικό εργαλείο είναι το σχέδιο διαχείρισης, και κανονιστικός βραχίονας του σχεδίου (και βασικό κανονιστικό εργαλείο) είναι το προεδρικό διάταγμα. Σημειώνεται ότι διατηρείται η πρόβλεψη που ίσχυε και στο παρελθόν, σύμφωνα με την οποία μπορούν να λαμβάνονται προστατευτικά μέτρα για μια περιοχή, για χρονικό διάστημα το πολύ 3 ετών, με υπουργικές αποφάσεις, μέχρι να εκδοθεί το προεδρικό διάταγμα προστασίας.

Οι επικρίσεις

Οι παραπάνω επιλογές επικρίθηκαν πολλαπλώς — μερικές φορές, μάλιστα, από εσφαλμένη ανάγνωση του νέου νόμου. Πιο χαρακτηριστική από τις κατηγορίες που δεν είχαν καμία βάση ήταν ότι κακώς ο νόμος προβλέπει γενικές και ειδικές χρήσεις στις ζώνες, επειδή δεν μπορεί το «πακέτο» κάθε γενικής χρήσης να ισχύει για ζώνες αντίστοιχου βαθμού προστασίας που αφορούν, όμως, εντελώς διαφορετικά οικοσυστήματα μεταξύ τους. Δηλαδή, λ.χ., δεν μπορεί μια ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών σε ορεινή περιοχή να έχει τις ίδιες χρήσεις με μια αντίστοιχη ζώνη σε νησί.

Η κατηγορία αυτή στηρίζεται στην εσφαλμένη προϋπόθεση ότι στις ζώνες κάθε περιοχής περιλαμβάνονται όλες οι ειδικές χρήσεις που αντιστοιχούν σε κάθε γενική χρήση. Δηλαδή ότι, όταν καθορίζεται μια ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών, στη ζώνη αυτή αναγκαστικά ισχύουν όλες οι ειδικές χρήσεις που προβλέπονται για τη ζώνη αυτή στο τροποποιηθέν π.δ. 59/2018. Όμως κάτι τέτοιο είναι απολύτως εσφαλμένο, όπως αναγράφεται ρητώς σε κάθε μία από τις γενικές κατηγορίες χρήσεων (βλ. παρ. 18 του άρθρου 44 του νέου νόμου):

«Στις περιοχές που καθορίζονται ως [ζώνη απόλυτης προστασίας της φύσης ή ζώνη προστασίας της φύσης κλπ.] επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/και όλες από τις παρακάτω ειδικές κατηγορίες χρήσεων, οι οποίες επιλέγονται και δύναται να εξειδικεύονται, κατά περίπτωση, για κάθε προστατευόμενη περιοχή, βάσει της ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης της παραγράφου 2 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 (Α’ 160), με το προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986, όπως ισχύει».

Στην παρ. 4 του νέου άρθρου 19, όπως αυτό αντικαθίσταται με το άρθρο 46 του νέου νόμου, υπάρχουν αντίστοιχες προβλέψεις. Ενδεικτικά, για τις ζώνες απόλυτης προστασίας της φύσης:

«4. […] Στις ζώνες απόλυτης προστασίας της φύσης επιτρέπονται μόνο ορισμένες ή/και όλες από τις ειδικές κατηγορίες χρήσεων του άρθρου 14α του π.δ. 59/2018 (Α’ 114). Οι ειδικές αυτές χρήσεις επιλέγονται και δύναται να εξειδικεύονται, κατά περίπτωση, για κάθε προστατευόμενη περιοχή, βάσει της ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης της παραγράφου 2 του άρθρου 21, με το προεδρικό διάταγμα της παραγράφου 4 του άρθρου 21».

Επομένως, δεν επιλέγονται «πακέτο» όλες οι ειδικές χρήσεις που αντιστοιχούν σε κάθε ζώνη/γενική χρήση, αλλά μόνον όσες προκριθούν βάσει της ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης και, μάλιστα, με τη δυνατότητα να εξειδικευθούν περαιτέρω — λ.χ., αντί για την ειδική χρήση (5) Θρησκευτικοί χώροι σε μια ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών μπορεί να τεθεί: (5) Θρησκευτικοί χώροι με εμβαδό μέχρι 80 τ.μ.

Δεύτερη επίκριση που δέχθηκε ο νόμος είναι ότι χρησιμοποιεί πολεοδομικές (και δη αστικές) χρήσεις για να περιγράψει δραστηριότητες εντός προστατευομένων περιοχών. Πρέπει να επισημανθεί εδώ ότι οι χρήσεις τού π.δ. 59/2018, ακόμη και πριν από την τροποποίησή του, ισχύουν για περιοχές τόσο εντός, όσο και εκτός σχεδίου πόλεως, άρα δεν είναι αποκλειστικά μια διάταξη που προσδιορίζει χρήσεις για αστικές περιοχές — κάτι που προκύπτει από τη διατύπωση του άρθρου 15 παρ. 1 του ν. 1561/1985, της διάταξης που παρέσχε τη νομοθετική εξουσιοδότηση για την έκδοση του π.δ. 59/2018. Με την τροποποίηση του π.δ. 59/2018 διευρύνθηκε το πεδίο του ίδιου του προεδρικού διατάγματος. Διαβάζουμε στην παρ. 1α. του άρθρου 44:

«Το πρώτο εδάφιο του άρθρου 1 του π.δ. 59/2018 (Α’ 114) αντικαθίσταται ως εξής: [§] “Οι χρήσεις γης που ρυθμίζονται από τον ρυθμιστικό (πολεοδομικό) σχεδιασμό και περιλαμβάνονται στις ειδικές περιβαλλοντικές μελέτες της παραγράφου 2 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 (Α’ 160) καθορίζονται σύμφωνα με τη γενική και ειδική χωρική τους λειτουργία ως ακολούθως […]”».

Έτσι, το π.δ. 59/2018 αποκτά χαρακτήρα συνολικού καταλόγου χρήσεων γης, που μπορεί να αξιοποιηθεί (εκτός από την εντός και την εκτός σχεδίου δόμηση) για να προσδιορίσει χρήσεις και στις προστατευόμενες περιοχές.

Τρίτη επίκριση που δέχθηκε ο νόμος είναι ότι, δήθεν, με αυτόν επιτρέπονται για πρώτη φορά οι εξορυκτικές δραστηριότητες και τα αιολικά πάρκα στις προστατευόμενες περιοχές· ειπώθηκε δηλαδή ο Χατζηδάκης και ο Μητσοτάκης φέρνουν τις εξορύξεις και τα αιολικά στις περιοχές Natura. Η κατηγορία αυτή οφείλεται στην ανάγνωση των νέων άρθρων 14γ και 14δ που προστίθενται στο π.δ. 58/2019 με την παρ. 18 του άρθρου 44 του νέου νόμου, εκεί δηλαδή όπου καθορίζονται οι γενικές και οι ειδικές χρήσεις που θα μπορούν να επιτρέπονται σε κάθε προστατευόμενη περιοχή στις ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών και βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων. Η επίκριση αυτή αγνοεί ότι, υπό το προϊσχύον νομοθετικό καθεστώς, επιτρέπονταν ούτως ή άλλως οι εξορυκτικές δραστηριότητες και οι εγκαταστάσεις ΑΠΕ στις προστατευόμενες περιοχές. Μάλιστα, ειδικά για τις ΑΠΕ υπήρχε ρητή πρόβλεψη στην παρ. 8 του άρθρου 19 του ν. 1650/1986, όπως αυτός ίσχυε μέχρι τον νέο νόμο. (Έχει και μία σημασία να επισημανθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε πως οι εξορυκτικές δραστηριότητες και οι ΑΠΕ δεν είναι ασύμβατες, κατ’ αρχήν, με την ακεραιότητα των προστατευομένων περιοχών). Ας δούμε όμως τι είχε πει το Συμβούλιο της Επικρατείας για τις εξορύξεις — διαβάζουμε από τη σκέψη 17 της απόφασης 1804/2018 του ΣτΕ:

«17. […] Εξάλλου, οι διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τους οικοτόπους, οι οποίες ισχύουν και για περιοχές που έχουν χαρακτηρισθεί ως Ζ.Ε.Π., δεν απαγορεύουν, κατ’ αρχήν, την άσκηση εξορυκτικών δραστηριοτήτων —και πολύ περισσότερο τη διενέργεια ερευνών προς αναζήτηση της υπάρξεως ή μη ορυκτών σε τέτοια ποιότητα και ποσότητα ώστε να είναι δυνατή η αξιοποίησή τους— εντός ή πλησίον των προστατευόμενων τόπων, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου αυτού, δηλαδή εφόσον διασφαλίζεται, κατόπιν δέουσας εκτιμήσεως και πέραν κάθε εύλογης αμφιβολίας, ότι η εν λόγω δραστηριότητα έχει σχεδιασθεί κατά τρόπο ώστε να μην παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου».

Για τα αιολικά διαβάζουμε από τη σκ. 7 της απόφασης υπ’ αριθμόν 741/2019 του Συμβουλίου της Επικρατείας:

«7. Επειδή, από τις οδηγίες 79/409/ΕΟΚ, ήδη 2009/147/ΕΚ, και 92/43/ΕΟΚ, σε συμμόρφωση προς τις οποίες εκδόθηκαν, αντιστοίχως, οι κοινές αποφάσεις α) 414985/29.11.1985 του Υφυπουργού Εθνικής Οικονομίας και του Αναπληρωτή Υπουργού Γεωργίας (Β΄ 757) και ήδη ΚΥΑ 37338/1807/Ε.103/1-9-2010 (Β΄ 1495), και β) 33318/3028/ 11.12.1998 των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Ανάπτυξης, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Γεωργίας, Εμπορικής Ναυτιλίας και Πολιτισμού (Β΄ 1289) και ήδη ΚΥΑ 14849/853 /Ε 103/4-4-2008 (Β΄ 645), προκύπτει ότι καταρχήν δεν αποκλείεται η εγκατάσταση αιολικών πάρκων εντός ή πλησίον περιοχών του δικτύου Natura 2000, και Ζ.Ε.Π., αλλά το επιτρεπτό ή μη εξετάζεται κατά περίπτωση. Ειδικότερα, αιολικά πάρκα που είναι δυνατόν να επηρεάζουν σημαντικά ένα τόπο του δικτύου Natura 2000 υπόκεινται σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών τους, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 3-4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ. Περαιτέρω, από το άρθρο 5 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, σε συνδυασμό προς τις λοιπές, μνημονευόμενες στην σκέψη 5 διατάξεις, προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται η εγκατάσταση αιολικών πάρκων εάν προκαλεί σημαντική καταστροφή ή ενόχληση σε είδη κοινοτικού ενδιαφέροντος, μεταξύ των οποίων τα πουλιά που προστατεύονται από την οδηγία 79/409/ΕΟΚ ή στους σημαντικούς οικοτόπους τους, είτε βρίσκονται εντός είτε εκτός προστατευμένων περιοχών (ΣτΕ 2306/2016, 807/2014, 1421-2/2-13)».

Ειδικά για τον ρόλο των ΑΠΕ, μάλιστα, το Συμβούλιο της Επικρατείας ήδη από το 2012 είχε εκδώσει την υπ’ αριθμόν 2499/2012 απόφαση της Ολομελείας του, η οποία κρίνει νόμιμη την εγκατάσταση ΑΠΕ σε αναδασωτέες περιοχές, αυτές που έχουν την ισχυρότερη συνταγματικά προστασία (άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος). Στη σκ. 14 της παραπάνω απόφασης αναπτύσσεται ο συλλογισμός τού ΣτΕ:

«14. Επειδή, κατά τα προκύπτοντα από τις συζητήσεις κατά τη διαδικασία ψηφίσεως του Συντάγματος, τόσο στην Κοινοβουλευτική Επιτροπή επί του Συντάγματος, όσο και στην ολομέλεια της Βουλής, η υποχρέωση κήρυξης ως αναδασωτέων των δημοσίων και ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων που καταστρέφονται από πυρκαγιά ή αποψιλώνονται από οποιαδήποτε αιτία και το αυστηρό καθεστώς που προβλέπονται με την ανωτέρω διάταξη για τις αναδασωτέες εκτάσεις, θεσπίσθηκε προκειμένου να προστατευθούν πολύτιμοι θύλακες δασικών οικοσυστημάτων από την οικοπεδοποίηση. Όπως συνάγεται δε από τα πρακτικά των σχετικών συνεδριάσεων, η ανάγκη της ανωτέρω ρύθμισης ανακύπτει κυρίως για περιοχές, στις οποίες παρουσιάζονται έντονες οικιστικές πιέσεις με αποτέλεσμα να επέρχεται σημαντική αύξηση της αξίας γης και στις οποίες εμφανίζεται το φαινόμενο της καταστροφής από πυρκαγιές ευρείας έκτασης δασικών οικοσυστημάτων. Κατά την έννοια όμως της συνταγματικής διάταξης, παρά την απόλυτη διατύπωσή της, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ο συνταγματικός νομοθέτης είχε τη βούληση να απαγορεύσει τη χρησιμοποίηση αναδασωτέων εκτάσεων ακόμη και για σκοπούς ιδιαίτερης σημασίας για το δημόσιο συμφέρον που δεν μπορούν να καλυφθούν με άλλο τρόπο, αφού η απαγόρευση αυτή στις παραπάνω περιπτώσεις θα είχε ως συνέπεια να καταστεί αδύνατη η ικανοποίηση υπέρτερων δημόσιων σκοπών, λόγω του γεγονότος ότι προηγήθηκε καταστροφή της δασικής βλάστησης, που ενδεχομένως, μάλιστα, να προκλήθηκε, με σκοπό τη ματαίωση του έργου. Ως εκ τούτου, κατά την έννοια της ανωτέρω διάταξης του Συντάγματος, με την οποία συμπληρώνεται η ρύθμιση για την προστασία των δασικών οικοσυστημάτων που εισάγεται με το άρθρο 24 παρ. 1 και η οποία, ως εκ τούτου, αν και θεσπίζει αυστηρό καθεστώς προστασίας για τις αναδασωτέες εκτάσεις, είναι ερμηνευτέα στο πλαίσιο του επιδιωκόμενου με τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 σκοπού, δεν αποκλείεται η θέσπιση από τον νομοθέτη ρυθμίσεως, διά της οποίας παρέχεται η δυνατότητα σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να εγκριθεί επέμβαση σε έκταση που έχει κηρυχθεί αναδασωτέα, ακόμη και πριν ανακτήσει τη δασική μορφή της, προκειμένου να εκτελεστεί έργο, το οποίο αποβλέπει στην εξυπηρέτηση ανάγκης με ιδιαίτερη κοινωνική, εθνική ή οικονομική σημασία, αν η εκτέλεση του έργου στην έκταση αυτή είναι απολύτως αναγκαία και επιτακτική, στο μέτρο που η παρέλευση του απαιτούμενου για την πραγματοποίηση της αναδάσωσης χρονικού διαστήματος θα είχε ως συνέπεια τη ματαίωση του επιδιωκόμενου δημόσιου σκοπού. Εξαρχής, άλλωστε, ο εκτελεστικός του Συντάγματος ν. 998/1979, διέκρινε τα σημαντικά, κατά τις αντιλήψεις της εποχής εκείνης, έργα υποδομής, δηλαδή τα στρατιωτικά έργα, για τα οποία ανεγνώρισε τη δυνατότητα να εκτελούνται και σε αναδασωτέες εκτάσεις. Την αυτή δυνατότητα ανεγνώ­ρισε μεταγενεστέρως ο νομοθέτης και για την εκτέλεση σημαντικών δημοσίων έργων και έργων υποδομής, όπως αυτά των παρ. 1 και 2 του άρθρου 58, μεταξύ των οποίων οι σταθμοί παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Α.Π.Ε. και τα συνοδά έργα, για τα οποία εκδίδεται σχετική έγκριση επέμβασης. Οι διατάξεις αυτές, κατά την έννοια των οποίων η επέμβαση περιορίζεται στα τμήματα μόνο της εκτάσεως που είναι αναγκαία για την εγκατάσταση των ανεμογεννητριών και των συνοδών έργων, η δε υπόλοιπη έκταση διατίθεται για την πραγματοποίηση του σκοπού της αναδάσωσης, είναι συνταγματικά ανεκτές, κατά το μέρος που επιτρέπουν την επέμβαση αυτή, ενόψει τής κατά τα ήδη εκτεθέντα εξαιρετικής σημασίας των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας για τη βιώσιμη ανάπτυξη, και ειδικότερα τη διασφάλιση της επάρκειας του ενεργειακού εφοδιασμού της χώρας και κυρίως την αντιμετώπιση των κλιματικών αλλαγών, που αποτελεί αντικείμενο διεθνούς δεσμεύσεως της χώρας και ζήτημα έντονου κοινοτικού ενδιαφέροντος, σε συνδυασμό με το χαρακτήρα της άδειας επέμβασης, η οποία, σε αντίθεση με την άρση της αναδάσωσης, δεν συνεπάγεται μεταβολή του νομικού χαρακτήρα της αναδασωτέας εκτάσεως, αλλά μόνο προσωρινή δυνατότητα επεμβάσεως για την άσκηση συγκεκριμένης δραστηριότητας, με την υποχρέωση αποκαταστάσεως του δασικού χαρακτήρα της εκτάσεως, μετά την παύση λειτουργίας της δραστηριότητας, διατηρουμένου του προστατευτικού χαρακτήρα της αναδασώσεως».

Γιατί τα γράφω όλα αυτά; Για να τεκμηριώσω ότι οι εξορύξεις και οι εγκαταστάσεις αιολικών πάρκων σε προστατευόμενες περιοχές (ακόμα και σε αναδασωτέες!) ήσαν και πριν τον νέο νόμο, όχι μόνον επιτρεπτές, αλλά είχαν κριθεί και σύμφωνες με το Σύνταγμα και το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο νέος νόμος, όχι απλώς δεν τις εισάγει για πρώτη φορά, αλλά, αντιθέτως, τις περιορίζει: αντίθετα με την προϋφιστάμενη νομοθεσία που δεν απαγόρευε ρητώς τις εξορυκτικές δραστηριότητες από τις πιο ευαίσθητες περιβαλλοντικά περιοχές (περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης και περιοχές προστασίας της φύσης), με τον παρόντα νόμο οι εξορύξεις, όπως και οι εγκαταστάσεις ΑΠΕ, περιορίζονται στις ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών και βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων — πάντοτε υπό την προϋπόθεση ότι η ειδική περιβαλλοντική μελέτη θα τις κρίνει κατ’ αρχήν συμβατές με τα προστατευτέα αντικείμενα. Εξάλλου, για κάθε νέο τέτοιο έργο θα πρέπει να έχει προηγηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων (έκδοση ΑΕΠΟ), η οποία υποχρεωτικώς, σύμφωνα με το άρθρο 10 του ν. 4014/2011, θα πρέπει να περιλάβει δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων που θα έχει το έργο στην ακεραιότητα της περιοχής. Δηλαδή, το ότι μια δραστηριότητα περιλαμβάνεται στον κατάλογο των επιτρεπτών δραστηριοτήτων εντός μιας προστατευόμενης περιοχής, σύμφωνα με το σχετικό προεδρικό διάταγμα, δεν σημαίνει ότι θα επιτρέπεται άνευ ετέρου.

Σχετικώς, άλλωστε, είχε κρίνει και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφαση της 26ης Μαΐου 2011, Επιτροπή κ. Βελγίου, C-538/09, από όπου παραθέτω τις σκέψεις 41-42:

«41. Περαιτέρω, η προϋπόθεση από την οποία εξαρτάται η εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή έργου σε συγκεκριμένο τόπο, βάσει της οποίας η εν λόγω εκτίμηση είναι απαραίτητη σε περιπτώσεις αμφιβολίας ως προς την ύπαρξη επιβλαβών συνεπειών, δεν καθιστά δυνατή την απαλλαγή από την υποχρέωση εκτιμήσεως ορισμένων κατηγοριών έργων βάσει κριτηρίων μη δυνάμενων να εξασφαλίσουν ότι τα εν λόγω έργα δεν επηρεάζουν σημαντικά τους προστατευόμενους τόπους (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2006, C‑98/03, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2006, σ. I‑53, σκέψη 41). [§] 42. Συγκεκριμένα, η δυνατότητα γενικής απαλλαγής ορισμένων δραστηριοτήτων, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, από την υποχρεωτική εκτίμηση των επιπτώσεων στον οικείο τόπο δεν είναι δυνατό να διασφαλίσει ότι οι εν λόγω δραστηριότητες δεν θα βλάψουν την ακεραιότητα του προστατευόμενου τόπου (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Επιτροπή κατά Γερμανίας, προπαρατεθείσα, σκέψεις 43 και 44, και της 4ης Μαρτίου 2010, C‑241/08, Επιτροπή κατά Γαλλίας, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 31)».

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι ο νέος νόμος είναι πιο περιοριστικός, σε σχέση με τον προϊσχύοντα, για τις εξορυκτικές δραστηριότητες και τις δραστηριότητες ΑΠΕ. Κυρίως, όμως, ότι διατηρεί όλες τις εγγυήσεις που προβλέπουν ότι τέτοια έργα δεν θα παραβλάψουν τα ευαίσθητα οικοσυστήματα: ειδική περιβαλλοντική μελέτη πριν την έκδοση του προεδρικού διατάγματος, πρώτο φιλτράρισμα (αφού η ΕΠΜ μπορεί να οδηγήσει και στον αποκλεισμό εξαρχής τέτοιων έργων) και δέουσα εκτίμηση, όταν πρόκειται να αδειοδοτηθεί ένα έργο.

Τέλος, μια περισσότερο τυπικού χαρακτήρα επίκριση που δέχθηκε ο νόμος είναι ότι τροποποιεί το π.δ. 59/2018 με νόμο και, μάλιστα, χωρίς να έχει προηγηθεί κάποια μελέτη. Η αιτίαση αυτή διατυπώθηκε από την Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής, η οποία επικαλέστηκε και μια γνωστή απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, την υπ’ αριθμόν 123/2007, για να τεκμηριώσει τη θέση της ότι ο καθορισμός χρήσεων γης απαιτεί προγενέστερη μελέτη. Ωστόσο, με την τροποποίηση του π.δ. 59/2018 δεν επιχειρήθηκε καθορισμός χρήσεων γης σε συγκεκριμένη περιοχή (όπως έγινε με τη διάταξη της παρ. 24 του άρθρου 13 του ν. 3212/2003, που κρίθηκε αντισυνταγματική με την παραπάνω απόφαση της Ολομέλειας), αλλά γενικώς ο ορισμός του περιεχομένου των χρήσεων γης. Άλλωστε, το ίδιο το τροποποιούμενο π.δ. 59/2018 δεν συνοδευόταν από κάποια έκθεση, όπως προκύπτει και από το Πρακτικό Επεξεργασίας 37/2018 του Συμβουλίου της Επικρατείας, που είχε επεξεργασθεί το διάταγμα αυτό. Διαβάζοντας το παραπάνω πρακτικό, μπορούμε επίσης να διαπιστώσουμε ότι το ΣτΕ δέχθηκε ότι το προηγούμενο π.δ. με αντίστοιχο περιεχόμενο, το π.δ. της 23.2.1987, είχε τροποποιηθεί στο παρελθόν ευθέως ή εμμέσως με τυπικό νόμο, χωρίς να έχει εγερθεί κάποιο θέμα συνταγματικότητας.

Άλλοι προβληματισμοί

Παραπάνω κατέγραψα τις βασικές επικρίσεις και κατηγορίες που δέχθηκε ο νέος νόμος, σε σχέση με τις προστατευόμενες περιοχές. Όμως, κατά τη σύνταξή του, είχαμε να αντιμετωπίσουμε και ένα σοβαρό νομικό θέμα, το οποίο δεν προέκυψε κατά τη διαβούλευση: την αναγκαιότητα να συνταχθεί στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) πριν από κάθε προεδρικό διάταγμα για τις προστατευόμενες περιοχές. Το θέμα αυτό είχε προκύψει όταν το ΣτΕ επεξεργαζόταν το σχέδιο προεδρικού διατάγματος για την προστατευόμενη περιοχή του Κυπαρισσιακού Κόλπου. Με τα Πρακτικά Επεξεργασίας 175/2017 και 80/2018 το ΣτΕ έκρινε ότι, επειδή με το εν λόγω προεδρικό διάταγμα τίθενται όροι και περιορισμοί στις δραστηριότητες εντός της περιοχής, έπρεπε να έχει προηγηθεί του προεδρικού διατάγματος στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση. Αυτά επισημάνθηκαν και σε μια πολύ ενδιαφέρουσα σχετική μελέτη της WWF. Σχετική ήταν και η πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης —απόφαση της 12ης Ιουνίου 2019 επί της υπόθεσης c-32118, Terre wallonne ASBL κατά Région wallonne—, όπου, στη σκ. 40, το Δικαστήριο ανέφερε:

«40. Συγκεκριμένα, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 69 των προτάσεών της, η υποχρέωση εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42, όπως ακριβώς η υποχρέωση εκτίμησης βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας αυτής, εξαρτάται από το αν το εκάστοτε σχέδιο ή πρόγραμμα καθορίζει το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων».

Το προεδρικό διάταγμα του Κυπαρισσιακού Κόλπου εκδόθηκε χωρίς να έχει προηγηθεί ΣΜΠΕ. Ωστόσο, το ΣτΕ έκρινε ότι η Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη είχε τα χαρακτηριστικά που θα όφειλε να έχει μια ΣΜΠΕ και, για τον λόγο αυτό, νομίμως το προεδρικό διάταγμα εκδόθηκε στη βάση της ΕΠΜ. Από την πλευρά μας, διευκρινίσαμε στην παρ. 2 του νέου άρθρου 21 του ν. 1650/1986 (δηλαδή στο άρθρο 47 παρ. 1 του νέου νόμου) τα εξής, για την ΕΠΜ:

«[…] Η ειδική περιβαλλοντική μελέτη εκπονείται για μία ή περισσότερες προστατευόμενες περιοχές και τίθεται υποχρεωτικά σε δημόσια διαβούλευση. Εξετάζει τις επιπτώσεις που θα έχουν στο περιβάλλον και ειδικότερα στο προστατευτέο αντικείμενο οι όροι και περιορισμοί δραστηριοτήτων που προτείνει, σε συνδυασμό με τις επιτρεπόμενες δραστηριότητες, όπως αυτές θα προκύπτουν από τις προτεινόμενες χρήσεις γης. Επιπλέον, εξετάζει τις συνέπειες εναλλακτικών λύσεων, περιλαμβανομένης και της μηδενικής λύσης».

Με αυτή την πρόβλεψη, έχει όλα τα χαρακτηριστικά που απαιτεί η Οδηγία 2001/42 για τη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση και διασφαλίζεται ότι μελετά με πληρότητα όλες τις συνέπειες που θα έχει ένα προτεινόμενο σχέδιο για την προστατευόμενη περιοχή.

* * *

Δεν ξέρω πόσο διαφωτιστικά ήσαν τα παραπάνω. Νομίζω, όμως, πως είναι σαφές ότι με τις νέες διατάξεις η προστασία των περιοχών Natura και των άλλων προστατευόμενων περιοχών ενισχύεται — οπωσδήποτε, δεν αποδυναμώνεται σε σχέση με τις προϊσχύουσες ρυθμίσεις. Κι ενώ η συζήτηση για το αν πρέπει γενικότερα να γίνονται εξορυκτικές δραστηριότητες είναι άλλης φύσεως (και ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα, ιδίως ενόψει των πρόσφατων οικονομικών εξελίξεων), νομίζω ότι η ανάγνωση του κειμένου του νόμου, σε σύγκριση με τον ισχύοντα, δείχνει ότι δεν πρόκειται για νομοθεσία που καταστρέφει τις προστατευόμενες περιοχές.

Το επόμενο σημείωμα θα είναι για την περιβαλλοντική αδειοδότηση.

[ Εικ. ]