Μία πρόταση για το ασφαλιστικό [5]

Από τα προηγούμενα άρθρα, έγινε σαφές ότι μία μακροπρόθεσμη πρόταση για το Ασφαλιστικό δεν μπορεί να περιορίζεται σε παραμετρικές μεταβολές στο ισχύον σύστημα. Χρειάζεται αλλαγή φιλοσοφίας και επαναπροσδιορισμός του σκοπού του συστήματος, της έννοιας της εισφοράς και του ρόλου του κράτους. Σε πολύ μεγάλο βαθμό οι επιλογές είναι ζήτημα ιδεολογίας, αλλά πρέπει να κινούνται και μέσα στους υφιστάμενους νομικούς και δημοσιονομικούς περιορισμούς. Στο σημείωμα αυτό πρέπει να περιλάβουμε, επομένως, μία πρόταση για ένα Ασφαλιστικό Σύστημα που θα διασφαλίζει κάποιες αξίες που έχουμε επιλέξει (κάποιες είναι και ζήτημα ιδεολογικής προτίμησης, ασφαλώς), και μία πρόταση για τη μετάβαση από το ισχύον στο προτεινόμενο σύστημα.

 

1. ΕΝΑ ΝΕΟ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ

Τα βασικά στοιχεία (οι αρχές) που πρέπει να έχει ένα λειτουργικό ασφαλιστικό σύστημα είναι τα εξής:

(α΄) Αξιοπιστία. Οι φορείς κοινωνικής ασφάλισης και, ιδίως, το κράτος πρέπει να είναι σε θέση να εκπληρώνουν τις υποσχέσεις που δίνουν. Η αντίστροφη πλευρά της αρχής αυτής είναι η εξής: το ασφαλιστικό σύστημα πρέπει να έχει μηχανισμούς αυτοπεριορισμού, ώστε να μη δημιουργεί προσδοκίες που δεν θα επαληθευθούν, ή να είναι μινιμαλιστικό (περιοριζόμενο, δηλαδή, μόνο σε προνοιακό χαρακτήρα).

(β΄) Έναν ελάχιστο βαθμό αλληλεγγύης. Άνθρωποι πάνω από μία ηλικία δεν μπορούν να εργάζονται. Η κοινωνία δεν μπορεί να τους αφήνει αβοήθητους. Το ελάχιστο που μπορεί να κάνει το ασφαλιστικό σύστημα είναι να διασφαλίσει ότι θα έχουν μία σταθερή μηνιαία παροχή, δηλαδή τουλάχιστον μία σύνταξη που θα διασφαλίζει ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης. Η σύνταξη πρέπει να παρέχεται σε όλους όσους έχουν συμπληρώσει μία ορισμένη ηλικία (ενδεικτικά, τα 67 έτη) και έχουν μακρόχρονη παρουσία στη χώρα (ενδεικτικά, τουλάχιστον 15 συνεχόμενα ή άλλως 20 μη-συνεχόμενα έτη εντός της τριακονταετίας που προηγείται του χρονικού σημείου κατά το οποίο θα αποκτήσουν το δικαίωμα για προνοιακή σύνταξη). Η σύνταξη αυτή δεν πρέπει να εξαρτάται από προηγούμενη οικονομική δραστηριότητα ή καταβολή εισφορών.

(γ΄) Τη δυνατότητα, για όσους είναι οικονομικά ενεργοί και το επιθυμούν, να εισφέρουν στο σύστημα και να προσδοκούν σύνταξη επιπλέον της προνοιακής μέχρι (ή και περισσότερο από) την αναπλήρωση εισοδήματος. Αυτό γίνεται είτε με κρατικούς οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης, είτε (κατά προτίμηση) με την καθιέρωση θεσμικού πλαισίου για ιδιωτικούς οργανισμούς, όπου το κράτος θα μπορεί να ασκεί αυστηρό έλεγχο, προκειμένου να διασφαλίζονται τα ασφαλιστικά αποθεματικά — και στις δύο περιπτώσεις με κεφαλαιοποιητικό σύστημα και ατομικούς λογαρασμούς, προαιρετική συμμετοχή και δυνατότητα επιλογής φορέα και μεταφοράς των λογαριασμών από τον ένα οργανισμό (Ταμείο) σε άλλον. Το κράτος, μάλιστα, παρέχει και κίνητρα (υπό τη μορφή, λ.χ., της έκπτωσης από το φορολογητέο εισόδημα των εισφορών στα Ταμεία).

(δ΄) Σαφή διαχωρισμό μεταξύ της σύνταξης που έχει προνοιακό χαρακτήρα και του τμήματος της σύνταξης που αποσκοπεί στην αναπλήρωση εισοδήματος (με αναγνώριση, στο πλαίσιο αυτό, ενός καθαρά περιουσιακού χαρακτήρα στην εισφορά). Το εργαλείο για την κοινωνική αλληλεγγύη πρέπει να είναι η γενική φορολογία. Η εισφορά δεν πρέπει να μεταπίπτει σε κεκρυμμένη φορολογία. Το προνοιακό τμήμα της σύνταξης παρέχεται απευθείας από το κράτος στους δικαιούχους. Το κράτος δεν εισπράττει εισφορές και, πολύ περισσότερο, δεν διαθέτει μηχανισμό για καταναγκαστική είσπραξη εισφορών. Οι εισφορές καταβάλλονται στα (δημόσια ή ιδιωτικά, αλλά εποπτευόμενα) Ταμεία και παραμένουν περιουσία του ασφαλισμένου.

(ε΄) Αν είναι δυνατόν, αναπτυξιακό χαρακτήρα. Αντί οι εισφορές να απορροφούν χρήματα από την οικονομία, να σχηματίζονται ασφαλιστικά κεφάλαια που θα επενδύονται και θα φέρνουν ανάπτυξη.

 

Από τα παραπάνω στοιχεία προκύπτει ότι ο ρόλος της Πολιτείας είναι διπλός: εκπληρώνει τον ρόλο της κοινωνικής αλληλεγγύης και της πρόνοιας προς τους ηλικιωμένους διά της καθολικής παροχής μίας προνοιακού χαρακτήρα σύνταξης, δημιουργεί όμως και διασφαλίζει παράλληλα τις συνθήκες εκείνες, προκειμένου να μπορέσει να αναπτυχθεί ένα σύστημα με το οποίο οι ασφαλισμένοι αποταμιεύουν και εξασφαλίζουν σύνταξη σημαντικού ύψους. Η αναπλήρωση εισοδήματος γίνεται μέσω κρατικών ή κρατικώς εποπτευόμενων φορέων. Η πρόταση αυτή δεν αποκλείει και τη λειτουργία αμιγώς ιδιωτικής ασφαλιστικής αγοράς με προϊόντα είτε μία σύνταξη, είτε ένα εφάπαξ ποσό για όσους περατώνουν τον εργασιακό τους βίο. Όλα τα παραπάνω περιγράφουν, ουσιαστικά, ένα σύστημα τριών πυλώνων. Πρώτος πυλώνας είναι το κράτος, δεύτερος πυλώνας είναι ένα σύστημα κρατικών ή κρατικώς εποπτευομένων ασφαλιστικών Ταμείων και τρίτος πυλώνας είναι η αγορά των ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Ας τους δούμε έναν προς ένα:

 

ΠΡΩΤΟΣ ΠΥΛΩΝΑΣ: ΤΟ ΚΡΑΤΟΣ (ΒΑΣΙΚΗ ΕΘΝΙΚΗ ΣΥΝΤΑΞΗ)

Σε ένα σύστημα τριών πυλώνων, το κράτος έχει ρόλο πιο περιορισμένο, υπό μία έννοια, σε σχέση με τον σημερινό, καθώς δεν εισπράττει υποχρεωτικές εισφορές και δεν αποδίδει συντάξεις τόσο μεγάλες, ώστε να αναπληρώνουν εισόδημα εν ενεργεία εργαζομένων. Από την άλλη, όμως, ο ρόλος του κράτους είναι ταυτοχρόνως και πιο εκτεταμένος, καθώς διασφαλίζει σύνταξη για κατηγορίες ανθρώπων που με το προηγούμενο σύστημα δεν θα μπορούσαν να δικαιούνται σύνταξη.

Ενδεικτική πρόταση για τον ρόλο του κράτους: σε κάθε κάτοικό του που έχει κλείσει τα 67 έτη της ηλικίας του, εφόσον έχει ζήσει στην Ελλάδα τουλάχιστον 15 συνεχόμενα ή 20 μη συνεχόμενα έτη κατά την τριακονταετία προτού υποβάλει το αίτημα για συνταξιοδότηση, το κράτος παρέχει μία μηνιαία σύνταξη ύψους 500 ευρώ (ή το 80% του εκάστοτε ισχύοντος κατώτατου μηνιαίου μισθού). Τη σύνταξη αυτή, προνοιακού χαρακτήρα, μπορούμε να την ονομάσουμε Βασική Εθνική Σύνταξη.

Τι ΔΕΝ κάνει το κράτος; Δεν επιβάλλει ούτε εισπράττει εισφορές. Δεν παρέχει βεβαιώσεις για ασφαλιστική ενημερότητα. Δεν απασχολεί τη γραφειοκρατία που σχετίζεται με την επιβολή της ασφαλιστικής νομοθεσίας. Ξέρει πολύ καλά τι χρωστά και τι θα χρωστά στο μέλλον και μπορεί να τα προϋπολογίσει και να κάνει τους λογαριασμούς του εγκαίρως, χωρίς εκπλήξεις.

Τι κερδίζουν η αγορά, οι εργοδότες, οι αυτοαπασχολούμενοι, οι εργαζόμενοι; Δεν έχουν την επιβάρυνση στο εργατικό κόστος που προέρχεται από τις εισφορές, πράγμα που οδηγεί σε δυνατότητα για αύξηση των μισθών, σε σχέση με σήμερα, με συνολική μείωση της εργοδοτικής επιβάρυνσης. Οι αυτοαπασχολούμενοι δεν έχουν το άγχος να καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές, ακόμη και όταν οι δουλειές τους δεν πάνε καλά. Δεν υπάρχουν πορτοκαλί βιβλία, έλεγχοι και αμφισβητήσεις για την υπαγωγή ή όχι στο ΙΚΑ, εάν πίσω από το μπλοκάκι κρύβεται εξηρτημένη εργασία, δεν υπάρχουν ΑΠΔ, δεν υπάρχει αναδρομική ασφάλιση και μαζεμένη καταβολή εισφορών, ΠΕΕ και ΠΕΠΕΕ. Μειώνεται το κίνητρο για την αδήλωτη εργασία. Δεν υπάρχουν Ταμεία ανώτερου και κατώτερου Θεού, οι πολίτες αντιμετωπίζονται όλοι το ίδιο.

Επισημαίνεται ότι, επειδή η Βασική Εθνική Σύνταξη έχει προνοιακό χαρακτήρα, μπορεί (αν και δεν προτείνεται καταρχήν) η καταβολή της να συναρτηθεί και με την ύπαρξη εισοδηματικών ή περιουσιακών κριτηρίων — κατά βάσιν, δηλαδή, να μη χορηγείται σε αυτούς που δεν την έχουν ανάγκη. Κάτι τέτοιο είναι απολύτως επιτρεπτό, καθώς η σύνταξη αυτή δεν χρηματοδοτείται από εισφορές και έτσι όποιος δεν τη λαμβάνει δεν μπορεί να επικαλεστεί τη στέρηση κάποιου περιουσιακού δικαιώματος. Έχει τον χαρακτήρα καθαρής αναδιανομής εισοδήματος (εξ ου και τα φιλελεύθερα αντανακλαστικά του γράφοντος δεν πολυσυμπαθούν την ιδέα), αλλά η μηχανοργάνωση του φορολογικού συστήματος και του περιουσιολογίου της ακίνητης περιουσίας σημαίνει ότι δεν απαιτεί κάποια ιδιαίτερη γραφειοκρατία, ώστε να διαπιστώνεται για κάθε ασφαλισμένο εάν πληρούνται ή μη τα περιουσιακά κριτήρια για να δικαιούται τη σύνταξη αυτή.

 

ΔΕΥΤΕΡΟΣ ΠΥΛΩΝΑΣ: ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΑ ΤΑΜΕΙΑ (ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΙΣΗ)

Η λειτουργία του ασφαλιστικού συστήματος, όπως το ξέραμε μέχρι σήμερα, μεταφέρεται κυρίως στον δεύτερο πυλώνα: ένα σύνολο Ταμείων (κρατικών ή ιδιωτικών, αλλά με έντονη την κρατική ρύθμιση), στα οποία η συμμετοχή είναι προαιρετική και τα οποία διαχειρίζονται τις εισφορές με βάση το κεφαλαιοποιητικό σύστημα και τους ατομικούς λογαριασμούς του κάθε ασφαλισμένου. Δηλαδή: οι εισφορές που δίνει κάθε ασφαλισμένος παραμένουν σε έναν ατομικό λογαριασμό, συσσωρεύουν τις αποδόσεις από τον (συντηρητικό) τρόπο με τον οποίο επενδύονται, αφαιρείται από αυτές η συμμετοχή τους στο διαχειριστικό κόστος του Ταμείου και μετά από κάποια χρόνια είναι διαθέσιμες στους ασφαλισμένους υπό δύο μορφές: εν μέρει ως εφάπαξ επιστροφή και εν μέρει ως συμπληρωματική σύνταξη. Ας κάνουμε κάποιες απαραίτητες διευκρινίσεις στο σημείο αυτό:

Οι εισφορές που κατατίθενται στα Ταμεία με την προτεινόμενη διαδικασία αποτελούν περιουσιακά δικαιώματα των ασφαλισμένων. Τους ανήκουν. Ωστόσο, η νομοθεσία που διέπει τα Ταμεία και οι ειδικότεροι κανονισμοί τού κάθε Ταμείου θέτουν περιορισμούς ως προς την αξιοποίηση των εισφορών, δεν είναι δηλαδή σαν καταθέσεις σε μία τράπεζα. Οι εισφορές δεν μπορούν να αναληφθούν από τον ασφαλισμένο προτού συμπληρώσει κάποια ηλικία, ένα «όριο συνταξιοδότησης» που καθορίζεται από τον νόμο και από τον κανονισμό του Ταμείου (και δεν είναι καθόλου απαραίτητο να συμπίπτει με το όριο για τη σύνταξη του πρώτου πυλώνα). Έχουν όμως το δικαίωμα να μεταφέρουν τις εισφορές (με τους ίδιους περιορισμούς) από το ένα Ταμείο στο άλλο. Όταν συμπληρωθεί η, κατά τα παραπάνω, «συντάξιμη ηλικία», οι ασφαλισμένοι δικαιούνται να αναλάβουν εφάπαξ ένα μέρος από τα χρήματα και το υπολειπόμενο να το λαμβάνουν με τη μορφή μηνιαίας σύνταξης. Τι ποσοστό του ποσού θα μπορεί να αναληφθεί εφάπαξ και ποιο θα καταβάλλεται ως σύνταξη θα καθορίζεται με βάση αλγόριθμο που θα συνεκτιμά το προσδόκιμο όριο ζωής σε σχέση με την ηλικία συνταξιοδότησης. Η (συμπληρωματική) μηνιαία σύνταξη θα καταβάλλεται μέχρις ότου αναλωθεί το αποταμιευμένο κεφάλαιο. Εννοείται ότι ο ασφαλισμένος έχει το δικαίωμα να επιλέξει να βγει στη σύνταξη σε μεταγενέστερο χρονικό σημείο από το «όριο συνταξιοδότησης».

Εάν ο ασφαλισμένος πεθάνει πριν την ηλικία συνταξιοδότησης, οι εισφορές μεταβιβάζονται στους κληρονόμους του και αποδίδονται σε αυτούς εφάπαξ, όταν έλθει το χρονικό σημείο κατά το οποίο ο κληρονομούμενος θα μπορούσε να βγει στη σύνταξη. Εάν πεθάνει ενώ λαμβάνει μηνιαία συμπληρωματική σύνταξη και προτού αναλωθεί το ασφάλισμά του, τότε το υπολειπόμενο (αφαιρουμένου ενός προεξοφλητικού επιτοκίου) αποδίδεται στους κληρονόμους του. Φυσικά, υπάρχουν εξαιρέσεις για την περίπτωση που επέλθει ανικανότητα για εργασία (λόγω ασθένειας ή εργατικού ατυχήματος) πριν από την προκαθορισμένη ηλικία συνταξιοδότησης.

Τα Ταμεία αυτά είναι υποχρεωτικώς αντασφαλισμένα. Ένα μέρος του διοικητικού κόστους θα μπορούσε να είναι μέχρι και η κάλυψη των ασφαλίστρων, ώστε οι ασφαλισμένοι του Ταμείου να διαθέτουν CDS (ναι, αυτά τα περίφημα credit default swaps!) που να καλύπτουν τις εισφορές τους και να διασφαλίζουν την επιστροφή τους, σε περίπτωση χρεοκοπίας του Ταμείου. Υπάγονται στην εποπτεία του κράτους, το οποίο έχει το δικαίωμα να επεμβαίνει όταν η διοίκηση του Ταμείου λαμβάνει αποφάσεις που μπορεί να διακινδυνεύσουν τα αποθεματικά. Η επένδυση των αποθεματικών τους είναι σχετικά συντηρητική και χαρακτηρίζεται από διασπορά του κινδύνου (risk diversification).

Στα Ταμεία αυτά μπορούν να συμμετέχουν αυτοαπασχολούμενοι, έμποροι, επαγγελματίες, αλλά και εργοδότες και εργαζόμενοι. Με ατομική ή με τη συλλογική σύμβαση εργασίας μπορεί να καθορίζεται το μέρος του μισθού που κατατίθεται ως εισφορά στον ατομικό λογαριασμό ενός εργαζομένου από τον εργοδότη, ενώ και ο ίδιος ο μισθωτός έχει το δικαίωμα να ζητήσει την κατάθεση μεγαλύτερου ποσού (ή να καταθέτει ο ίδιος συμπληρωματικά ποσά) στον ατομικό του λογαριασμό.

Η φορολογική αντιμετώπιση των Ταμείων αυτών και των σχετικών εισφορών πρέπει να είναι τέτοια, ώστε να παρέχεται σημαντικό κίνητρο για τη συμμετοχή σε αυτά, χωρίς, ωστόσο, να φτάσουν μέχρι του σημείου να μετατρέπονται σε εργαλεία φοροαποφυγής. Έτσι, τα ίδια τα Ταμεία θα πρέπει να είναι αφορολόγητα (με δεδομένο, μάλιστα, ότι οι αποδόσεις που έχουν οι επενδύσεις από τις εισφορές δεν αποδίδονται σε μετόχους του Ταμείου, αλλά ενισχύουν τις παροχές τους, το εφάπαξ και τη συμπληρωματική σύνταξη). Οι εισφορές θα πρέπει να εκπίπτουν στο σύνολό τους, καταρχήν, από το φορολογητέο εισόδημα. Θα είναι σκόπιμο, όμως, να τεθεί ένα ανώτατο όριο στο εκπιπτόμενο ποσό, το οποίο θα είναι συνδυασμός ενός ποσοστού επί του δηλωθέντος εισοδήματος (λ.χ., 50%), είτε ένα χρηματικό ποσόν (λ.χ., 10.000 ευρώ ετησίως), πέραν του οποίου τα ποσά που διατίθενται σε ασφαλιστικές εισφορές θα περιλαμβάνονται στο τελικώς φορολογητέο εισόδημα. Ο συνδυασμός ποσοστού και απόλυτου αριθμού, ώστε το ανώτατο όριο στο ποσοστό που μπορεί να εκπίπτει από το φορολογητέο εισόδημα να είναι το ανώτερο από τα δύο που τίθενται (δηλαδή είτε το ποσοστιαίο, είτε το οριζόμενο κατ’ απόλυτο αριθμό), είναι απαραίτητος — αφενός, δεν θα πρέπει να έχει κάποιος το δικαίωμα να αποφεύγει τη φορολογία, εισφέροντας όλο του το εισόδημα σε ένα ασφαλιστικό Ταμείο (κάτι που θα μπορούσε πολύ εύκολα να γίνει, ιδίως σε πρόσωπα με μεγάλα εισοδήματα και επαρκείς αποταμιεύσεις κατά τα τελευταία έτη του εργασιακού τους βίου, προτού δηλαδή συνταξιοδοτηθούν), αφετέρου, όμως, το σύστημα πρέπει να μπορεί να καλύπτει ακόμη και επαγγελματίες που δεν είχαν κερδοφόρες χρήσεις, ή εργαζομένους που είχαν μεγάλο διάστημα ανεργίας μέσα σε μία φορολογητέα χρήση, επιτρέποντάς τους να εξακολουθήσουν να τροφοδοτούν τον ασφαλιστικό τους λογαριασμό με κάποιο σταθερό ποσό.

Ο πυλώνας αυτός βασίζεται σε εισφορές, που, όμως, δεν είναι υποχρεωτικές. Έτσι, ούτε ο πυλώνας αυτός απαιτεί τη δημιουργία ενός μηχανισμού επιβολής, κυρώσεων, διοικητικής εκτέλεσης κλπ. Είναι ελκυστικός για τους ασφαλισμένους επειδή είναι πλήρως ανταποδοτικός: Ό,τι δώσεις, το λαμβάνεις (πλέον των αποδόσεων, μείον το διαχειριστικό κόστος, στο οποίο περιλαμβάνεται και το κόστος ασφάλισης των εισφορών). Τα φορολογικά κίνητρα καθιστούν την καταβολή εισφορών πολύ πιο συμφέρουσα από κατάθεση σε απλό, αποταμιευτικό τραπεζικό λογαριασμό. Επιπλέον, ο ασφαλισμένος μπορεί να λαμβάνει τακτική (ετήσια ή πιο συχνή) ενημέρωση για την κατάσταση του ατομικού του λογαριασμού —το κεφάλαιο, την απόδοση, τα κόστη, τις προσδοκίες που έχει όταν συνταξιοδοτηθεί—, ώστε να είναι σε θέση να κάνει με σιγουριά τον προγραμματισμό του.

Η αντίστροφη όψη, για το ίδιο το Ταμείο, είναι: Ό,τι έλαβες, αυτό θα δώσεις. Άρα, το Ταμείο δεν θα χρωστά κεφάλαιο που δεν έχει καταβληθεί. Οι υποχρεώσεις του είναι ήδη καλυμμένες, δεν έχει ανάγκη να επιβάλει σε κάποιον άλλον να τις καλύψει. Δεν χρειάζεται κρατική ενίσχυση. Επειδή δεν έχει μηχανισμό επιβολής (ελεγκτές, εισπράκτορες κλπ.) και το σύστημα υπολογισμού των συντάξεων είναι απλούστατο, έχει ανάγκη από ελάχιστο προσωπικό — άρα, το διαχειριστικό κόστος είναι σχεδόν αμελητέο. Συγκεντρώνει μεγάλο κεφάλαιο, το οποίο μπορεί να διασφαλίσει σημαντικές αποδόσεις, ακόμη και με συντηρητικές τοποθετήσεις. Το ύψος των παροχών παραμένει ανεπηρέαστο από την πορεία της οικονομίας. Επειδή, μάλιστα, η χώρα μας έχει σκληρό νόμισμα, το ευρώ, ο κίνδυνος πληθωρισμού είναι σημαντικά μειωμένος.

Με τον τρόπο αυτό, οι εισφορές δεν είναι μηχανισμός απομύζησης της αγοράς από ρευστότητα, αλλά γίνονται εργαλείο που βοηθά στις επενδύσεις και σπρώχνει την οικονομία μπροστά.

 

ΤΡΙΤΟΣ ΠΥΛΩΝΑΣ: ΙΔΙΩΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΙΣΗ (ΟΙ ΕΙΣΦΟΡΕΣ ΩΣ ΕΠΕΝΔΥΤΙΚΟ ΕΡΓΑΛΕΙΟ)

Ο τρίτος πυλώνας θα μπορούσε απλώς να παραλειφθεί. Δεν αποτελεί ουσιώδες στοιχείο ενός ασφαλιστικού συστήματος. Θα μπορούσε, όμως, το κράτος να έχει ένα μικρό ρόλο, πέρα από τη γενική εποπτεία που ασκεί επί των ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Ο ρόλος αυτός θα ήταν να παράσχει ένα κίνητρο, φορολογικού χαρακτήρα, για την καταβολή ασφαλίστρων για συμβάσεις που έχουν σκοπό την επαύξηση του εισοδήματος κάποιου κατά τη συνταξιοδότησή του. Το κίνητρο αυτό θα ήταν η μερική έκπτωση (και εδώ μέχρις ενός ορίου) από το φορολογητέο εισόδημα ποσών που καταβάλλονται ως ασφάλιστρα σε ασφαλιστικές συμβάσεις με χαρακτήρα παρόμοιο με το συνταξιοδοτικό σύστημα: καλύπτουν ως ασφαλιστέο κίνδυνο την ανικανότητα εργασίας λόγω ηλικίας, το ασφάλισμα δεν μπορεί να αναληφθεί πριν από ένα καθορισμένο χρονικό σημείο που προσεγγίζει μία δυνητική ηλικία συνταξιοδότησης κλπ. Σε τι διαφέρει ο πυλώνας αυτός από τον δεύτερο; Ότι εδώ οι εισφορές (που καταβάλλονται ως ασφάλισμα) έχουν και τον χαρακτήρα επένδυσης. Μπορούν να διασφαλίζονται μεγαλύτερες αποδόσεις, υπάρχει όμως και το ρίσκο οι αποδόσεις να είναι μικρές. Ο τρίτος πυλώνας δεν είναι το βασικό όργανο αναπλήρωσης εισοδήματος, αλλά μπορεί να είναι ένας μηχανισμός ενίσχυσης του εισοδήματος των συνταξιούχων.

 

Το σύστημα των τριών πυλώνων εμπεριέχει το ίδιο, μέσα στη φύση του, μία διασπορά κινδύνων. Ο ένας πυλώνας, ο κρατικός, εγγυάται πλήρη διασφάλιση ενός ελάχιστου εισοδήματος στο πλαίσιο της κοινωνικής αλληλεγγύης. Είναι κατά 100% χρηματοδοτούμενος από το κράτος και δεν έχει καθόλου ρίσκο για τον ασφαλισμένο, καθώς δεν συνεπάγεται έκθεση σε κίνδυνο κάποιων εισφορών. Επίσης, η προνοιακού χαρακτήρα Βασική Εθνική Σύνταξη είναι τόση, ώστε να μην κινδυνεύουν τα βασικά δημοσιονομικά μεγέθη. Ο δεύτερος πυλώνας, με τον οποίο σκοπείται κυρίως η αναπλήρωση εισοδήματος, έχει τον χαρακτήρα μιας συντηρητικής επένδυσης. Εδώ υπάρχει σημαντική κρατική εποπτεία, αλλά η τροφοδότηση του πυλώνα αυτού είναι καθαρά υπόθεση των ίδιων των ασφαλισμένων. Ο τρίτος πυλώνας είναι καθαρά επενδυτικός και εμπεριέχει ρίσκο για τα ποσά των ασφαλίστρων. Συνολικά, όμως, το σύστημα είναι αξιόπιστο, καθώς αυτά που υπόσχεται είναι πολύ συγκεκριμένα. Έχει στοιχεία κοινωνικής αλληλεγγύης, αποσυνδέει τη Βασική Εθνική Σύνταξη από οποιαδήποτε καταβολή εισφορών, ενώ οι ίδιες οι εισφορές παραμένουν περιουσία των ασφαλισμένων και οδηγούν σε σύνταξη επιπλέον της βασικής. Έχει μάλιστα και αναπτυξιακό χαρακτήρα, καθώς οι εισφορές που εισπράττονται επενδύονται (και μάλιστα συνολικά, για να έχουν μεγάλες αποδόσεις), αντί να αποδίδονται απευθείας ως συντάξεις. Με αρκετές παραλλαγές, αλλά με τον ίδιο βασικό κορμό, είναι το σύστημα που εφαρμόζεται στα περισσότερα κράτη της Δυτικής Ευρώπης.

 

2. Η ΜΕΤΑΒΑΣΗ

Η μετάβαση προς ένα νέο σύστημα δεν μπορεί να γίνει χωρίς να εκπληρώσει, πρώτα, το κράτος τις υποσχέσεις που είχε αναλάβει υπό το ισχύον σύστημα. Έχει σημασία να αξιολογήσουμε τις υποσχέσεις αυτές, τη νομική τους ισχύ αλλά και την ηθική και πολιτική τους δεσμευτικότητα. Το κράτος έχει δώσει υποσχέσεις σε αυτούς που έχουν ήδη συνταξιοδοτεί, σε αυτούς που ήδη του δίνουν εισφορές, καθώς και σε κάποιες κατηγορίες προσώπων που θα λάβουν κάποια μεταβιβαζόμενη σύνταξη (στην περίπτωση που αποβιώσει ο/η δικαιούχος σύζυγος, ο πατέρας ή η μητέρα κλπ.). Αλλά το κράτος ήδη καταβάλλει 17 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως για να καλύψει τις συντάξεις του Δημοσίου και για να ενισχύσει τα ασφαλιστικά Ταμεία. Δώδεκα δισεκατομμύρια ευρώ περίπου είναι τα ετήσια έσοδα από εισφορές που κατευθύνονται απευθείας στις συντάξεις. Επίσης, εάν όλες οι κάτω των 500 ευρώ συντάξεις (βάζω αυτό το ποσόν για τις ανάγκες της συζήτησης ως το ποσό της Βασικής Εθνικής Σύνταξης) ανέβαιναν στα 500 ευρώ, θα είχαμε συνταξιοδοτική δαπάνη επιπλέον 3 δισεκατομμυρίων ευρώ ετησίως, άρα η εφαρμογή του νέου συστήματος θα κόστιζε 15 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως (12 δισεκατομμύρια ευρώ λιγότερα από εισφορές, 3 δισεκατομμύρια ευρώ περισσότερα σε συντάξεις). Εάν, με κάποιο μαγικό τρόπο, βρίσκαμε 15 δισεκατομμύρια ευρώ τον χρόνο, το κράτος θα μπορούσε να εξακολουθήσει να δίνει συντάξεις στο ίδιο ακριβώς ύψος που είναι σήμερα (αυξάνοντας στα 500 ευρώ όσες συντάξεις είναι μικρότερες), να δίνει σε όλους όσους έχουν κλείσει τα 67 τη Βασική Εθνική Σύνταξη (η επιπλέον κάλυψη συνταξιούχων που δεν είχαν καθόλου ασφαλιστικές εισφορές θα αντισταθμιζόταν σε μεγάλο βαθμό από τον συμψηφισμό με συντάξεις που έχουν γίνει κατά μεταβίβαση) και να ξεκινήσει αμέσως ένα αμιγώς κεφαλαιοποιητικό σύστημα για τον δεύτερο πυλώνα που περιγράφηκε παραπάνω. Η μετάβαση, δηλαδή, θα ήταν άμεση. Το ερώτημα, συνεπώς, είναι: Πώς θα καλυφθεί η τρύπα των 15 δισεκατομμυρίων ευρώ το χρόνο; Πρόκειται μάλιστα για ένα ερώτημα που πρέπει να τεθεί με δεδομένο και ότι η ύφεση στην οικονομία θα δυσκολεύει συνεχώς την εξεύρεση αυτών των χρημάτων, ακόμη και στο πλαίσιο του ισχύοντος συστήματος. Ας δούμε κάποιες πιθανές απαντήσεις στο ερώτημα αυτό, για να διαπιστώσουμε εάν κάποια από αυτές (ή ένας συνδυασμός τους) μπορεί να επιλεγεί. Σημειώνω ότι οι αριθμοί και τα ποσοστά που δίνονται στη συνέχεια αντιστοιχούν σε τάξη μεγέθους (έχουν ληφθεί με πρόχειρους υπολογισμούς από την έκθεση του συστήματος «Ήλιος» του Ιουλίου 2015). Τα παραθέτω μόνο για να δώσω μία γενική εικόνα της «τρύπας» που πρέπει να καλύψει η μεταβατική περίοδος. Η ανάγκη για ακρίβεια θα προκύψει αφού γίνουν κάποιες βασικές επιλογές.

 

(α΄) Αύξηση των φορολογικών εσόδων. Εάν θέλουμε το κράτος να χρηματοδοτεί μόνο μία Βασική Εθνική Σύνταξη (θεωρώντας πως όλοι όσοι έχουν σήμερα μία σύνταξη ενός ορισμένου ύψους πρέπει να τη διατηρήσουν — πράγμα όχι αυτονόητο), ο «ευθύς» τρόπος θα ήταν να βρούμε άλλα 15 δισεκατομμύρια σε φορολογικά έσοδα. Γκουχ, γκουχ! Κάτι τέτοιο θα προϋπέθετε 4-5 ΕΝΦΙΑ ή 50-100% αύξηση στη φορολογία εισοδήματος ή μία θηριώδη αύξηση στον ΦΠΑ. Ας το κρατήσουμε, όμως, στο πίσω μέρος του μυαλού μας. Εάν μπορούσαμε να πετύχουμε αύξηση του ΑΕΠ κατά 25%, πηγαίνοντας λίγο παραπάνω από τα επίπεδα του 2009, θα ήμασταν κοντά σε αυτό το ποσό, εάν οι φορολογικοί συντελεστές παρέμεναν οι σημερινοί.

(β΄) Μείωση συντάξεων. Γκουχ, γκουχ, γκουχ! Για την πληρότητα της σκέψεως, όμως, πρέπει και το ενδεχόμενο αυτό να το μνημονεύσουμε. Εάν καθιερωθεί μία Βασική Εθνική Σύνταξη στα 500 ευρώ, τότε, για να μειωθεί (εκτός της Βασικής Εθνικής Σύνταξης) η συνταξιοδοτική δαπάνη κατά 15 δισεκατομμύρια ευρώ τον χρόνο, θα πρέπει όλες οι συντάξεις άνω των 500 ευρώ να μειωθούν μεσοσταθμικά κατά 40% περίπου. Ας κρατήσουμε δύο στοιχεία από εδώ: ότι περίπου το 30% των συντάξεων είναι άνω των 1.000 ευρώ μηνιαίως· και ότι οι μεγαλύτερες συντάξεις γήρατος (όχι θανάτου, δηλαδή όχι οι μεταβιβασθείσες) παρέχονται κατά σειρά στις ηλικιακές κατηγορίες 26-50 (!), μετά 61-65, ύστερα λίγο μικρότερες στις ηλικίες 56-60, μετά στις ηλικίες 51-55 και τέλος στις ηλικίες 66-70. Τα στοιχεία αυτά αποτυπώνουν μία αδικία του συστήματος και καθιστούν τις μειώσεις στις συντάξεις ιδίως των ηλικιών κάτω των 55 ετών εντελώς διαφορετικές (νομικά, ηθικά και πολιτικά) από τις τυχόν μειώσεις συντάξεων σε πολύ μεγαλύτερες ηλικίες.

(γ΄) Δανεισμός, έσοδα από τις αποκρατικοποιήσεις, αξιοποίηση περιουσίας των Ασφαλιστικών Ταμείων. Ας πούμε κάτι εντελώς μα εντελώς θεωρητικό πρώτα: εάν το κράτος μπορούσε να ξέρει τι εισφορές έχει καταβάλει συνολικά στον εργασιακό του βίο κάθε ασφαλισμένος χωριστά και του τις επέστρεφε, δεν θα μπορούσε μετά να πει ότι δεν χρωστά να του δίνει σύνταξη στο ύψος που λαμβάνει, αλλά μόνο τη Βασική Εθνική Σύνταξη, εφόσον πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις; Ας πούμε ότι το κράτος είχε την ευχέρεια να καλύψει το κόστος αυτό, λ.χ. μέσω του δανεισμού. Η αύξηση της ανταγωνιστικότητας που θα επερχόταν, επειδή θα χρειαζόταν να καταβάλουμε πολύ λιγότερους φόρους (αφού το κράτος θα κάλυπτε μόνο τη Βασική Εθνική Σύνταξη και μόνο για όσους έχουν κλείσει τα 67) και καθόλου ασφαλιστικές εισφορές, δεν θα μπορούσε άραγε να οδηγήσει σε τέτοια ανάπτυξη, ώστε ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ να μειωθεί σημαντικά, εξαλείφοντας ποσοστιαία μεγάλο μέρος αυτού του δανεισμού και καθιστώντας ευχερή την αποπληρωμή του σε μία περίοδο κάποιων δεκαετιών; Θεωρία, θα πείτε — αλλά ας την έχουμε και αυτήν στο πίσω μέρος του μυαλού μας. Αν θα μπορούσαμε με μία one-off καταβολή/χρηματοδότηση του συστήματος να ξεμπερδέψουμε με τις παλιές υποχρεώσεις, θα μπορούσαμε να προσδοκάμε και στις ευεργετικές συνέπειες ενός αναπτυξιακού σοκ. Ο Μίμης Ανδρουλάκης είχε, ήδη από την αρχή της δεκαετίας του 2000, την ιδέα να χρηματοδοτηθεί η μεταβατική περίοδος από τα έσοδα των αποκρατικοποιήσεων. Η ιδέα αυτή ήταν πολύ πιο ρεαλιστική τότε, όταν οι δαπάνες για συντάξεις ήταν πολύ χαμηλότερες και η οικονομική κρίση δεν είχε απαξιώσει την αξία των περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου (και της ακίνητης περιουσίας των Ταμείων). Μία παραλλαγή της ιδέας αυτής είναι η αξιοποίηση της περιουσίας του Δημοσίου διαμέσου τιτλοποίησης ή εισφοράς σε εταιρεία που βασίζεται σε μέλλουσα, προσδοκώμενη αξία της περιουσίας αυτής. Η ιδέα αυτή, μία παραλλαγή της οποίας είναι επεξεργασμένη και στο πλαίσιο του σχεδίου «Αρχιμήδης» της πρωτοβουλίας ΚΑΠΠΑ (από τον Γιάννη Στουρνάρα, τον Στέφανο Μάνο, τον Γιάννη Παναγιωτίδη και άλλους), θα διασφάλιζε χρηματοδότηση στη βάση της μέλλουσας αξίας, αυτής δηλαδή που θα αποκτούσε, μετά τη λήξη της κρίσης, η ακίνητη περιουσία του Δημοσίου και των φορέων του. Πάντως, η βασική ιδέα είναι: από one-off έσοδα ή δανεισμό χρηματοδοτούνται τα πρώτα έτη της μεταβατικής περιόδου. Η προσδοκία είναι ότι η ανάπτυξη, η οποία προεξοφλείται ως αποτέλεσμα της ελάφρυνσης της αγοράς από σημαντικά βάρη, θα καταστήσει εύκολη τη χρηματοδότηση των «ουρών» του παλιού συστήματος για τα επόμενα, μετά τα πρώτα, μεταβατικά χρόνια.

(δ΄) Μεταβατική διατήρηση μειωμένων (και διαρκώς μειούμενων) εισφορών. Μία άλλη σκέψη θα ήταν η πιο σταδιακή μετάβαση στο νέο σύστημα, με την οριακή, κάθε φορά, μείωση των εισφορών που καταλήγουν στο σημερινό αναδιανεμητικό σύστημα. Η παραλλαγή αυτή έχει το μειονέκτημα ότι δεν προκαλεί κάποιο άμεσο αναπτυξιακό σοκ, και ότι, μάλιστα, ίσως να μην προκαλέσει για πολλά χρόνια καμία διαφορά, ώστε στο τέλος, προτού επέλθει η μετάβαση στο νέο σύστημα, η οικονομία θα έχει καταρρεύσει. Ίσως όμως μία γενναία και άμεση σημαντική μείωση εισφορών (λ.χ., κατά 50%), με κάλυψη του υπολειπομένου εκ του ετησίου ποσού των 15 δισεκατομμυρίων ευρώ που αναζητούμε με άλλους τρόπους, να μπορούσε να έχει μία σημασία.

 

Με βάση όλα τα παραπάνω, πώς θα μπορούσαμε να δούμε τη μεταβατική περίοδο; Ως ένα συνδυασμό των τριών πρώτων (αύξηση φορολογικών εσόδων, μείωση συντάξεων, one-off χρηματοδότηση) και, μόνο εάν δεν βγαίνουν, και του τετάρτου (σταδιακή μετάβαση). Αλλά με την εξής λογική: Πρακτικά, η αύξηση των φορολογικών εσόδων μπορεί να επέλθει μόνο ως αποτέλεσμα της αύξησης του ΑΕΠ. Η αγορά (και όχι μόνο: το σύνολο των Ελλήνων) είναι υπερφορολογημένη και έχει σε πολλές περιπτώσεις υπερβεί τα όρια της φοροδοτικής της ικανότητας. Είναι σχεδόν βέβαιο ότι αυξημένοι φορολογικοί συντελεστές θα οδηγήσουν σε περαιτέρω συρρίκνωση της αγοράς και σε ακόμη μικρότερα φορολογικά έσοδα. Σε σχέση με τις καταβαλλόμενες συντάξεις, λόγοι δικαιοσύνης επιβάλλουν έναν εξορθολογισμό. Αυτός μπορεί να συνίσταται σε περικοπές ή σε αναστολή της καταβολής ενός τμήματος της σύνταξης, μέχρι τη συμπλήρωση κάποιας ηλικίας (λ.χ., όλες οι συντάξεις γήρατος να περιοριστούν στα 700 ευρώ μηνιαίως για όσους είναι κάτω των 60 ετών — αυτό θα μείωνε τη συνταξιοδοτική δαπάνη κατά 1 δισεκατομμύριο ευρώ το χρόνο, περίπου). Μπορεί επίσης να συνίσταται στη σταδιακή εξίσωση των συνταξιούχων που είχαν περίπου την ίδια ασφαλιστική ιστορία (χρόνια εργασίας, ύψος εισφορών, ηλικία συνταξιοδότησης). Στο δεύτερο Μνημόνιο η χώρα ανέλαβε τη δέσμευση να μειώσει τις υψηλές συντάξεις που δεν αντιστοιχούν σε καταβληθείσες εισφορές. Ωστόσο, ποτέ δεν έκανε τον κόπο να βρει ποιες συντάξεις δεν είχαν θεμελιωθεί σε εισφορές, αλλά χορηγήθηκαν απλώς και μόνο λόγω πιέσεων από διάφορα λόμπι. Μετά τις αλλαγές στα όρια ηλικίας, οι συνταξιούχοι ηλικίας κάτω των 60 λογικά θα έχουν μειωθεί σε πολύ μικρό αριθμό σε 10 χρόνια από τώρα, πράγμα που θα επηρεάσει και το συνολικό συνταξιοδοτικό κόστος. Επομένως, το κόστος της μετάβασης θα περιορίζεται συν τω χρόνω. Αυτή η διαπίστωση οδηγεί στην αναζήτηση χρηματοδοτικών εργαλείων για μία one-off κάλυψη αναγκών για μία δεκαετία περίπου. Δεν μπορούμε να ξέρουμε εάν οι αποκρατικοποιήσεις θα μπορούσαν να φέρουν τόσα έσοδα, ώστε αυτές να καλύπτουν τις ανάγκες του συστήματος για 10 χρόνια και να μη χρειάζεται νέος δανεισμός. Όμως κάποιο μέρος σίγουρα μπορεί να καλυφθεί. Άλλο στοιχείο που μπορεί να βοηθήσει στην κάλυψη του μεταβατικού κόστους είναι η γενικότερη μείωση των δημοσίων δαπανών. Με το νέο σύστημα, δεν θα υπάρχει πλέον ανάγκη για το προσωπικό που απασχολείται σήμερα στους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης. Το προσωπικό αυτό έχει υψηλότερο μορφωτικό επίπεδο σε σχέση με το μεγαλύτερο μέρος του Δημοσίου. Ανεξαρτήτως του τι πιστεύει κάποιος για τις απολύσεις στο Δημόσιο, οπωσδήποτε το προσωπικό των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να μεταταγεί σε άλλους φορείς του Δημοσίου και να αντισταθμίσει, έτσι, δαπάνες που θα γίνονταν με νέες προσλήψεις. Οι μετατάξεις αυτές θα μπορούσαν να γλιτώσουν το Δημόσιο από δαπάνες ύψους 300-500 εκατομμυρίων ευρώ ετησίως.

Συνοψίζοντας: με παραμετρικές αλλαγές μειώνεται κατά το δυνατόν η δαπάνη για το μεταβατικό διάστημα. Εξευρίσκονται one-off πόροι, προκειμένου να καλυφθεί. Το μεγαλύτερο μέρος της δαπάνης, όμως, καλύπτεται εντέλει από τα αυξημένα φορολογικά έσοδα που θα επιφέρει το αναπτυξιακό σοκ, αποτέλεσμα της δραματικής μείωσης των οικονομικών βαρών στις επιχειρήσεις που θα προέλθει από την κατάργηση των υποχρεωτικών εισφορών.

Υπάρχουν πολλές απόψεις για τη λύση του Ασφαλιστικού. Πολλές εναλλακτικές λύσεις και πολλές παραλλαγές πάνω στις προτεινόμενες λύσεις. Κάποιες από τις προτάσεις επιμένουν στη διατήρηση του αναδιανεμητικού μοντέλου με εισαγωγή του στοιχείου τής «οιονεί κεφαλαιοποίησης» (δηλαδή των ατομικών λογαριασμών για τον κάθε ασφαλισμένο, που καταγράφουν τη συνολική του συνεισφορά στο σύστημα, παρόλο που οι εισφορές του κατευθύνονται στην καταβολή των σημερινών συντάξεων). Άλλες επιμένουν στην αναγκαιότητα για έναν τουλάχιστον αμιγώς κεφαλαιοποιητικό πυλώνα (όπως και η παρούσα πρόταση). Όλοι όμως όσοι έχουν ασχοληθεί συστηματικά με το πρόβλημα του ελληνικού Ασφαλιστικού-Συνταξιοδοτικού Συστήματος αναγνωρίζουν ότι κάποιες επιμέρους αλλαγές στα όρια ηλικίας και στο ύψος των εισφορών, μέσα στο πλαίσιο μιας οικονομίας που όλο και συρρικνώνεται, θα έχουν αποτέλεσμα αντίστροφο του επιδιωκομένου: ύφεση και μείωση των πόρων του Ασφαλιστικού Συστήματος (στους οποίους περιλαμβάνεται και η φορολογία). Η σύνδεση του Ασφαλιστικού Συστήματος με τη γενικότερη πορεία της οικονομίας σημαίνει ότι η επιδείνωση των δημοσιονομικών μεγεθών συμπαρασύρει και το Ασφαλιστικό. Η σύνδεση αυτή, όμως, έχει και την αντίστροφη όψη της: η επίλυση του Ασφαλιστικού μπορεί να συνδεθεί μόνο με την ανάταση της οικονομίας.

Η μετάβαση σε ένα νέο Ασφαλιστικό Σύστημα, εάν μπορεί να συνδεθεί με μία πολύ σοβαρή μείωση εισφορών και φόρων, ίσως να είναι και το κλειδί για τη στροφή της ελληνικής οικονομίας προς την ανάπτυξη. Δεν πρέπει, εξάλλου, να παραβλέπουμε ότι πολλές από τις παθογένειες του ελληνικού οικονομικού συστήματος —καθώς και από τις συνέπειες του λαϊκισμού δεκαετιών— τις συναντούμε και στο Ασφαλιστικό. Γι’ αυτό και το άνοιγμα μιας σοβαρής συζήτησης για το Ασφαλιστικό μπορεί να οδηγήσει σε μία απολύτως αναγκαία αναβάθμιση του γενικότερου πολιτικού διαλόγου στην Ελλάδα.

[ Εικονογράφηση, Reginald Marsh, The End of the 14th Street Crosstown Line, 1936 ].