Τελικά, τι είναι το Eurogroup;

Μία δικαστική εξέλιξη, η κατάθεση των προτάσεων εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Giovanni Pitruzzella σε μια υπόθεση, όπου Κύπριοι επενδυτές είχαν ασκήσει αγωγή αποζημίωσης στρεφόμενη, μεταξύ άλλων, και κατά του Eurogroup, φαίνεται να διαφωτίζει τι είναι τελικά αυτό το Eurogroup, με ποια λογική συστάθηκε, τι νομική φύση έχει και πώς λειτουργεί. Όλοι θυμόμαστε την αποστροφή με την οποία αντιμετώπιζε τις διαδικασίες του ο τέως Υπουργός Οικονομικών, ο κος Βαρουφάκης, ο οποίος δήλωσε ότι τον ενημέρωσαν από τη Γραμματεία του Συμβουλίου πως: «Το Eurogroup δεν αναγράφεται στις συνθήκες της ΕΕ και λειτουργεί ως άτυπη σύσκεψη. Ως τέτοιο, δεν υπόκειται σε κανέναν γραπτό κανόνα». Στη βάση αυτή ο κος Βαρουφάκης έκρινε ότι είχε υποχρέωση να ηχογραφεί τις συνεδριάσεις, καθώς, όπως ανέφερε, στην πραγματικότητα όλες οι αποφάσεις των επίσημων οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης είχαν ληφθεί, ατύπως (ή, κατά την άποψή του, ενδεχομένως και παρατύπως) αλλά ουσιαστικά, στο Eurogroup.

Νά, λοιπόν, που μια εισαγγελική πρόταση φέρνει το θέμα αυτό στο προσκήνιο — και έχει και ακόμη περισσότερο ενδιαφέρον: πρώτον, επειδή αναλύει ιστορικά το ρόλο του Eurogroup και τη θέση του ανάμεσα στη νομισματική ένωση (που προβλέπεται από τις συνθήκες για τις χώρες του ευρώ) και την οικονομική ένωση που δεν έχει ακόμη επιτευχθεί. Πρόκειται για το ζήτημα που αναδείχθηκε με την περιβόητη απόφαση του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 5ης Μαΐου 2020 και έχει αναλυθεί με πολύ ενδιαφέροντα τρόπο από τον τέως Υπουργό Οικονομικών κο Ευάγγελο Βενιζέλο. Δεύτερον, επειδή, αν διαβάσει κάποιος την εισαγγελική πρόταση, θα δει ότι εν πολλοίς δικαιώνει τον κο Βαρουφάκη ως προς τη σημασία που έχει το Eurogroup στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν την ευρωζώνη και, ιδίως, τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης (δηλαδή τον οργανισμό που επιβάλλει τα μνημόνια). Ένα τρίτο, που δεν αναφέρεται συχνά, είναι η διαπίστωση στα πραγματικά περιστατικά, όπως τα περιγράφει η αρχική απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι οι κυπριακές τράπεζες κατέρρευσαν εξαιτίας του δικού μας PSI.

Για τους λόγους αυτούς έχει ένα ενδιαφέρον να δούμε αυτή την εισαγγελική πρόταση λίγο πιο αναλυτικά.

Ας ξεκινήσουμε από τα τυπικά: κάποιοι Κύπριοι υπήκοοι άσκησαν αγωγές αποζημιώσεως ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου (του τέως Πρωτοδικείου) κατά της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, του Συμβουλίου και κατά του Eurogroup. Επί των αγωγών αυτών εκδόθηκαν μια σειρά από αποφάσεις, με όμοιο περιεχόμενο μεταξύ τους. Οι ενάγοντες πρόβαλαν κυρίως ότι είχαν καταθέσεις στις κυπριακές τράπεζες (Λαϊκή, Τράπεζα Κύπρου), τις οποίες έχασαν στο πλαίσιο του bail-in (μετετράπησαν σε μετοχές), το οποίο ήταν απαραίτητη προϋπόθεση για το πακέτο στήριξης της Κύπρου από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης (το οποίο κατέστη αναγκαίο μετά την κατάρρευση των κυπριακών τραπεζών λόγω του ελληνικού προγράμματος PSI). Και ότι τα μέτρα αυτά επιβλήθηκαν στην Κύπρο από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, μεταξύ των οποίων και το Eurogroup, τους οποίους ενήγαγαν για αποζημίωση, δηλαδή για την απώλεια της περιουσίας τους.

Το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε για ουσιαστικούς λόγους την αγωγή (βρήκε ότι δεν συνέτρεξαν παρανομίες εκ μέρους των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης). Ως προκαταρκτικό εύρημα όμως, έκρινε ότι η Ευρωομάδα (όπως μνημονεύεται στις αποφάσεις και τις Συνθήκες το Eurogroup) συνιστά όργανο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και οι τυχόν παράνομες πράξεις του μπορούν να δώσουν το δικαίωμα σε όποιον θεωρεί ότι αδικείται από αυτό να στραφεί με αγωγή αποζημίωσης κατά της Ευρωπαϊκής Ένωσης — κυρίως επειδή πρόκειται για όργανο που προβλέπεται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, συγκεκριμένα, στο άρθρο 137, το οποίο προορίζεται να συμβάλει στην επιδίωξη των σκοπών της Ένωσης.

Ας δούμε όμως πώς τα γράφει το ίδιο το Γενικό Δικαστήριο στις σκ. 112-114 της απόφασής του:

112 Αντιθέτως, ο προσδιορισμός των οντοτήτων της Ένωσης που μπορούν να χαρακτηριστούν ως «θεσμικά όργανα» κατά την έννοια του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ πρέπει να γίνεται βάσει κριτηρίων τα οποία προσιδιάζουν στη διάταξη αυτή και είναι διαφορετικά από εκείνα που διέπουν τον χαρακτηρισμό των οργάνων και οργανισμών στα οποία αναφέρεται το άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Για τις ανάγκες του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, το κριτήριο που ασκεί επιρροή σχετίζεται με τη δυνατότητα της οντότητας κατά της οποίας στρέφεται η προσφυγή να εκδίδει πράξεις προοριζόμενες να παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων (βλ., συναφώς, απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου, 294/83, EU:C:1986:166, σκέψεις 23 έως 25). Αντιστρόφως, για τις ανάγκες του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, έχει σημασία να διαπιστωθεί αν η οντότητα της Ένωσης στην οποία καταλογίζεται η προσβαλλόμενη πράξη ή συμπεριφορά έχει ιδρυθεί με τις Συνθήκες και προορίζεται να συμβάλει στην υλοποίηση των σκοπών της Ένωσης (βλ., συναφώς, απόφαση της 10ης Απριλίου 2002, Lamberts κατά Διαμεσολαβητή κατά Κοινοβουλίου, T-209/00, EU:T:2002:94, σκέψη 49).

113 Εν προκειμένω, το άρθρο 137 ΣΛΕΕ και το πρωτόκολλο αριθ. 14, της 26ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με την Ευρωομάδα (ΕΕ 2012, C 326, σ. 283), το οποίο έχει προσαρτηθεί στη Συνθήκη ΛΕΕ, προβλέπουν, μεταξύ άλλων, την ύπαρξη, τη σύνθεση, τον τρόπο συνάντησης και τα καθήκοντα της Ευρωομάδας. Ως προς αυτά τα τελευταία, το άρθρο 1 του ως άνω πρωτοκόλλου ορίζει ότι οι συναντήσεις της Ευρωομάδας πραγματοποιούνται «για να συζητούνται τα θέματα που συνδέονται με τις ιδιαίτερες ευθύνες τις οποίες συνυπέχουν στο θέμα του ενιαίου νομίσματος [οι Υπουργοί των ΚΜΖΕ]». Βάσει του άρθρου 119, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, τα ζητήματα αυτά άπτονται των δράσεων της Ένωσης προς υλοποίηση των σκοπών που μνημονεύονται στο άρθρο 3 ΣΕΕ, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η εγκαθίδρυση οικονομικής και νομισματικής ένωσης με νόμισμα το ευρώ. Επομένως, η Ευρωομάδα είναι οντότητα της Ένωσης η οποία ιδρύεται τυπικώς με τις Συνθήκες και προορίζεται να συμβάλει στην υλοποίηση των σκοπών της Ένωσης. Άρα, είναι καταλογιστέες στην Ένωση τυχόν πράξεις και συμπεριφορές της Ευρωομάδας στο πλαίσιο της άσκησης των αρμοδιοτήτων που της ανατίθενται από το δίκαιο της Ένωσης.

114 Οποιαδήποτε άλλη λύση θα προσέκρουε στην αρχή της Ένωσης δικαίου, αφού θα επέτρεπε να ιδρύονται, εντός μάλιστα της έννομης τάξης της Ένωσης, οντότητες των οποίων οι πράξεις και οι συμπεριφορές δεν θα ήταν δυνατό να θεμελιώσουν ευθύνη της Ένωσης.

Οι ηττηθέντες ενάγοντες ζήτησαν την αναίρεση της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όμως και το Συμβούλιο ζήτησε να αναιρεθεί η απόφαση, προκειμένου να αναιρεθεί το συμπέρασμα ότι το Eurogroup είναι ένας από τους θεσμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι παράνομες πράξεις ή παραλείψεις του οποίου μπορούν να οδηγήσουν σε αστική ευθύνη της Ένωσης. Με αυτό τον τρόπο η υπόθεση ήχθη στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπου έκανε και την πρότασή του ο Γενικός Εισαγγελέας.

Στην πρόταση αυτή, και προκειμένου να καταλήξει στο τελικό του συμπέρασμα, ο Γενικός Εισαγγελέας εξετάζει το γράμμα του κειμένου των Συνθηκών, τη συστηματική κατάταξη της Ευρωομάδας μέσα στους λοιπούς θεσμούς που καθιερώνει η Συνθήκη της Λισσαβώνας, τον σκοπό και την ιστορία της διάταξης και, τέλος, εάν πράγματι παραβιάζεται η Ένωση δικαίου, σε περίπτωση που το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης κρίνει αντίθετα από το Γενικό Δικαστήριο. Η εξιστόρηση και η παράθεση των επιχειρημάτων στην πρόταση είναι συναρπαστική και αξίζει, πραγματικά, να τη διαβάσει κανείς ολόκληρη. Ο Γενικός Εισαγγελέας καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το Eurogroup δεν λαμβάνει δεσμευτικές αποφάσεις, που έχουν νομικό αποτέλεσμα, και για τον λόγο αυτό και οι αποφάσεις του δεν μπορεί να θεμελιώσουν δικαίωμα αποζημίωσης από όποιον θεωρεί ότι αδικείται από αυτές. Όμως δεν παραλείπει να τονίσει τον χαρακτήρα του Eurogroup ως ενός forum εμπιστευτικών συζητήσεων που έχουν ουσιαστική σημασία για τον συντονισμό των κυβερνήσεων τόσο σε διακυβερνητικό, όσο και σε ενωσιακό επίπεδο.

Σε γενικές γραμμές, παρατηρούμε ότι ο Εισαγγελέας στέκεται στη διατύπωση του άρθρου 137 της ΣΛΕΕ και στο 14ο Πρωτόκολλο σ’ αυτήν, που αφορούν την Ευρωομάδα. Σύμφωνα με το άρθρο 1 του 14ου Πρωτοκόλλου (που μπορεί να το διαβάσει κανείς στο ενοποιημένο κείμενο της Συνθήκης, στο οποίο παραπέμπουμε παραπάνω):

«Οι Υπουργοί των κρατών μελών με νόμισμα το ευρώ πραγματοποιούν άτυπες συναντήσεις μεταξύ τους».

Άλλωστε, οι άτυπες αυτές συναντήσεις είχαν ξεκινήσει βάσει ψηφίσματος του ECOFIN (πρόκειται για το Συμβούλιο με τη συμμετοχή των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης) της 13ης Δεκεμβρίου 1997, στο οποίο είχε για πρώτη φορά επισημανθεί η αναγκαιότητα άτυπων συναντήσεων μεταξύ των Υπουργών Οικονομικών των κρατών-μελών που (θα) έχουν νόμισμα το ευρώ. Μάλιστα, ήδη από τότε είχε προβλεφθεί ότι στις συνεδριάσεις αυτές καλούνται η Επιτροπή και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, πράγμα που ισχύει και μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας και το 14ο Πρωτόκολλο.

Σε σχέση με την αναγκαιότητα αυτή, ο Γενικός Εισαγγελέας επισημαίνει:

63 Ο λόγος που υπαγόρευσε την ίδρυση της Ευρωομάδας έγκειται στη διττή απαίτηση η οποία ανέκυψε κατόπιν της εισαγωγής του ευρώ για τα κράτη μέλη της Ένωσης που υιοθέτησαν το ενιαίο νόμισμα. Πρόκειται, αφενός, για την απαίτηση βελτίωσης της αποτελεσματικότητας του συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών αυτών, πρωτίστως, αλλά όχι μόνο, από μακροοικονομικής απόψεως· και, αφετέρου, για την απαίτηση σύνδεσης της νομισματικής και της οικονομικής πολιτικής.

Η πρόβλεψη αυτή αντικατοπτρίζει αυτό που ο Γενικός Εισαγγελέας ονομάζει «ασυμμετρία» στο πλαίσιο της ΟΝΕ, δηλαδή ασυμμετρία μεταξύ της νομισματικής πολιτικής, η οποία ασκείται από ευρωπαϊκά όργανα (την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα), και της οικονομικής πολιτικής, η οποία ασκείται από τις εθνικές κυβερνήσεις, με συντονισμό όμως μεταξύ τους. Η ασυμμετρία αυτή είχε ήδη επισημανθεί στις σκ. 41-44 της εισαγγελικής πρότασης:

41 Εξαρχής η ΟΝΕ χαρακτηριζόταν από «ασύμμετρη» συνταγματική διάρθρωση σε σχέση με τα δύο στοιχεία που την απαρτίζουν, ήτοι τη νομισματική πολιτική και την οικονομική πολιτική. Η ασυμμετρία αυτή αφορούσε τόσο την κατανομή των αρμοδιοτήτων όσο και, συνακόλουθα, αυτή ταύτη τη συνταγματική και θεσμική διάρθρωση.

42 Συγκεκριμένα, όσον αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων, μολονότι, από τη μια πλευρά, στην Ένωση έχει παρασχεθεί αποκλειστική αρμοδιότητα στον τομέα της νομισματικής πολιτικής για τα κράτη μέλη με νόμισμα το ευρώ, από την άλλη πλευρά, ο έλεγχος των οικονομικών πολιτικών, συμπεριλαμβανομένων της δημοσιονομικής και της φορολογικής πολιτικής, παραμένει αρμοδιότητα των κρατών μελών.

43 Ελλείψει παροχής γενικής αρμοδιότητας μέσω πραγματικής και γνήσιας μεταβίβασης εξουσιών, όπως συνέβη με τη νομισματική πολιτική, στον τομέα της οικονομικής πολιτικής η Ένωση περιορίζεται να ασκεί –κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του τρίτου μέρους, τίτλος VIII, κεφάλαιο 1, της ΣΛΕΕ– μόνον εξουσίες συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών, καθώς και μόνο για τα κράτη μέλη με νόμισμα το ευρώ, δυνάμει ειδικών διατάξεων που έχουν εφαρμογή σε αυτά, εξουσίες συντονισμού και εποπτείας της δημοσιονομικής πειθαρχίας και κατάρτισης κατευθυντήριων γραμμών οικονομικής πολιτικής.

44 Αυτή η ασυμμετρία στην κατανομή των αρμοδιοτήτων εντός της ΟΝΕ είχε ως αποτέλεσμα αντίστοιχη ασυμμετρία στη συνταγματική και θεσμική οργάνωση της ΟΝΕ, με συνέπεια η ΟΝΕ να έχει δική της θεσμική ισορροπία.

Η θεσμική αυτή ανισορροπία σήμαινε ότι η αντιμετώπιση της χρηματοπιστωτικής κρίσης και η πρόληψη μιας νέας έγιναν μέσω ενός συνδυασμού μηχανισμών, που περιελάμβαναν και την ενίσχυση της διακυβερνητικής συνεργασίας. Στο πλαίσιο αυτό συνεστήθη και ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας με χωριστή συνθήκη που υπέγραψαν τα κράτη-μέλη της ευρωζώνης. Έτσι, προβλήματα όπως η χρηματοπιστωτική κρίση αντιμετωπίζονταν από τα κράτη-μέλη της ευρωζώνης τόσο μέσω των μηχανισμών της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθ’ αυτήν, όσο και μέσω του ΕΜΣ και άλλων μορφών διακυβερνητικής συνεργασίας (συνεργασίας, δηλαδή, που ταιριάζει σε ανεξάρτητα κράτη και όχι σε μέλη ενός οργανισμού στον οποίο έχουν εκχωρηθεί αρμοδιότητες, όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση). Όμως οι μηχανισμοί αυτοί είχαν, κατ’ ανάγκην, πολύ στενή σχέση μεταξύ τους. Γράφει ο Γενικός Εισαγγελέας (σκ. 52-54):

52 Συγκεκριμένα, από νομικής απόψεως, υφίσταται ουσιαστικός σύνδεσμος μεταξύ των πράξεων που εκδίδει η Ένωση και των Συνθηκών που συνάπτουν τα κράτη μέλη σε διακυβερνητικό επίπεδο, υπό την έννοια ότι, αφενός, η υποχρέωση κράτους μέλους να μετέχει σε τέτοιες Συνθήκες απορρέει ευθέως από το καθεστώς του στο δίκαιο της Ένωσης και, αφετέρου, οι πράξεις αυτές περιέχουν διασταυρούμενες νομοθετικές παραπομπές.

53 Από θεσμικής απόψεως, αυτές οι μορφές συνεργασίας χαρακτηρίζονται από υψηλό επίπεδο συμμετοχής των θεσμικών οργάνων της Ένωσης στις δράσεις διακυβερνητικού χαρακτήρα και το αντίστροφο. Συγκεκριμένα, για παράδειγμα, η Επιτροπή και η ΕΚΤ ασκούν σημαντικά καθήκοντα στο πλαίσιο της Συνθήκης για τον ΕΜΣ, ενώ η Επιτροπή έχει έντονη ανάμειξη στην εφαρμογή των διατάξεων του δημοσιονομικού συμφώνου.

54 Συνεπώς, σε μια κατάσταση αυτού του είδους, η οποία από συνταγματικής και νομικής απόψεως είναι περίπλοκη και αποτελεί το πλαίσιο πολλών διασυνδέσεων, μπορεί να είναι αρκετά δυσχερής ο σαφής διαχωρισμός μεταξύ δράσεων που αναλαμβάνονται σε διακυβερνητικό επίπεδο και δράσεων που αναλαμβάνονται σε ενωσιακό επίπεδο και, επομένως, επίσης μεταξύ οργανισμών διακυβερνητικού χαρακτήρα και οργάνων της Ένωσης.

Η περιπλοκότητα αυτή, αλλά και το γεγονός ότι στο Συμβούλιο, το επίσημο όργανο της Ένωσης, συμμετείχαν υπουργοί και από κράτη-μέλη που δεν είχαν υιοθετήσει το ευρώ, σήμαινε ότι χρειαζόταν να βρεθεί ένας μηχανισμός για το συντονισμό μόνο των κρατών-μελών της ευρωζώνης. Τα λέει με ενάργεια ο Γενικός Εισαγγελέας:

63 Ο λόγος που υπαγόρευσε την ίδρυση της Ευρωομάδας έγκειται στη διττή απαίτηση η οποία ανέκυψε κατόπιν της εισαγωγής του ευρώ για τα κράτη μέλη της Ένωσης που υιοθέτησαν το ενιαίο νόμισμα. Πρόκειται, αφενός, για την απαίτηση βελτίωσης της αποτελεσματικότητας του συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών αυτών, πρωτίστως, αλλά όχι μόνο, από μακροοικονομικής απόψεως· και, αφετέρου, για την απαίτηση σύνδεσης της νομισματικής και της οικονομικής πολιτικής.

64 Εντούτοις, καθόσον το Συμβούλιο, ως θεσμικό όργανο της Ένωσης απαρτιζόμενο από εκπροσώπους όλων των κρατών μελών, δεν μπορούσε να ανταποκριθεί αποτελεσματικά σε αυτές τις απαιτήσεις ενισχυμένου συντονισμού και σύνδεσης –οι οποίες είναι αναγκαίες μόνο για ορισμένα κράτη μέλη της Ένωσης– και προκειμένου να μην επηρεαστεί η προβλεπόμενη από τις Συνθήκες θεσμική διάσταση και να μην μειωθεί ο ρόλος του ίδιου του Συμβουλίου ως θεσμικού οργάνου, προκρίθηκε η προσέγγιση της δημιουργίας ενός αποκλειστικού forum, διακυβερνητικής φύσεως, για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, ώστε αυτά να μπορούν, σε επίπεδο υπουργών οικονομικών, να ανταλλάσσουν απόψεις επί ζητημάτων σχετικών με τα συμφέροντά τους, τα οποία πλέον συνδέονται στενά μεταξύ τους λόγω της εισαγωγής του ενιαίου νομίσματος. Επομένως, εξαρχής, η ίδρυση της Ευρωομάδας αντικατόπτριζε τη βούληση των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ να εξετάζουν μεταξύ τους τα ζητήματα που αφορούν ειδικά τα κράτη αυτά (και, συνεπώς, δεν αφορούν τα άλλα κράτη μέλη) και, προς τούτο, να συναντώνται, ατύπως και εκτός του Συμβουλίου, για να συντονίζουν και να εναρμονίζουν τις θέσεις τους, χωρίς όμως να θέτουν σε κίνδυνο την ακεραιότητα του Συμβουλίου, ως υπομόχλιου της διαδικασίας λήψης αποφάσεων στον τομέα της οικονομικής πολιτικής στο ενωσιακό επίπεδο, ούτε την ανεξαρτησία της ΕΚΤ.

Και καταλήγει στο συμπέρασμα:

65 Επομένως, μολονότι σχεδιάστηκε ως διακυβερνητικό όργανο συντονισμού μεταξύ ενός καθαρά εθνικού και ενός κοινοτικού επιπέδου, η Ευρωομάδα απέκτησε αμέσως μεγάλη πολιτική σημασία, με αποτέλεσμα να καταστεί το πρωταρχικό σημείο αναφοράς για τον οικονομικό συντονισμό στη ζώνη του ευρώ.

Στη συνέχεια, ο Γενικός Εισαγγελέας παραθέτει λίγο την ιστορία του Eurogroup και αναφέρεται στο άρθρο 137 της ΣΛΕΕ και στο 14ο πρωτόκολλο σ’ αυτήν, που ρυθμίζουν τα ζητήματα της Ευρωομάδας. Τονίζει μάλιστα ότι, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η συμμετοχή της Επιτροπής στο Eurogroup είναι υποχρεωτική. Πολύ σημαντικές είναι οι σκέψεις του σε σχέση με τον άτυπο πλην εμπιστευτικό χαρακτήρα του Eurogroup (σκ. 84-85):

84 Βασικό γνώρισμα της Ευρωομάδας είναι ο άτυπος χαρακτήρας της, απαίτηση την οποία ήδη ανέφερε το ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 1997 και επανέλαβε επί λέξει το άρθρο 1, πρώτη περίοδος, του πρωτοκόλλου αριθ. 14.

85 Ο ρητός χαρακτηρισμός των συναντήσεων της Ευρωομάδας ως «άτυπων» αντιστοιχεί στη βούληση να χαρακτηρίζεται ο οργανισμός αυτός ως ένα εμπιστευτικό και ευέλικτο forum πολιτικής συζήτησης, με περιορισμένη συμμετοχή, προκειμένου να δημιουργηθούν ιδιαίτερες συνθήκες οι οποίες, διευκολύνοντας τις συζητήσεις μεταξύ των υπουργών, συμβάλλουν αποφασιστικά στην εξομάλυνση των διαφορών και στην άρση δυνητικών συγκρούσεων και, επομένως, ευνοούν την επίτευξη πολιτικής συμφωνίας.

Τι μας λέει εδώ ο Γενικός Εισαγγελέας; Άτυπο και εμπιστευτικό το Eurogroup, αλλά στο πλαίσιό του επιτυγχάνονται οι πολιτικές συμφωνίες. Μάλιστα, ήδη πιο πριν έχει αναφέρει ότι οι συζητήσεις του Eurogroup μπορούν να αφορούν πληθώρα θεμάτων. Σκ. 82-83:

82 Εν πάση περιπτώσει, υπάρχει υψηλός βαθμός ευελιξίας όσον αφορά το αντικείμενο των συναντήσεων, δεδομένου ότι η Ευρωομάδα είναι ελεύθερη να συζητεί κάθε θέμα το οποίο, έχοντας αντίκτυπο στην οικονομική κατάσταση στη ζώνη του ευρώ, απαιτεί συντονισμό των κρατών μελών στον τομέα αυτόν.

83 Τα αποτελέσματα της συνάντησης παρουσιάζονται στο κοινό από τον πρόεδρο της Ευρωομάδας σε συνέντευξη Τύπου. Η Ευρωομάδα μπορεί επίσης να προβαίνει σε γραπτές δημόσιες δηλώσεις. Με τις δηλώσεις, προφορικές ή γραπτές, γνωστοποιείται το αποτέλεσμα της άτυπης πολιτικής συμφωνίας η οποία επιτεύχθηκε ως προς τα ζητήματα που συζητήθηκαν εντός της Ευρωομάδας.

Επομένως, ούτε τα ανακοινωθέντα του Eurogroup, αυτής της άτυπης ομάδας, στερούνται σημασίας, καθώς αποτυπώνουν τις συμφωνίες που επιτεύχθηκαν. Επαναλαμβάνει ο Γενικός Εισαγγελέας ότι το Eurogroup, από μόνο του, δεν έχει την εξουσία να λαμβάνει αποφάσεις, στοιχείο εγγενές στη λειτουργία του:

86 Ο λόγος της πρόβλεψης του άτυπου χαρακτήρα ανάγεται στη διττή απαίτηση που εκτέθηκε στα σημεία 63 έως 65 των παρουσών προτάσεων, η οποία συνδέεται με τη ratio της δημιουργίας και της ίδιας της ύπαρξης της Ευρωομάδας. Αφενός, ο άτυπος χαρακτήρας λαμβάνει υπόψη επιταγές που συνδέονται με τις σχέσεις μεταξύ κρατών μελών της ζώνης του ευρώ και άλλων κρατών μελών και με τη βούληση να μην μειωθεί η εξουσία του Συμβουλίου ECOFIN, το οποίο είναι υπομόχλιο της εξουσίας λήψης αποφάσεων στο ενωσιακό επίπεδο όσον αφορά τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών. Για τον λόγο αυτόν, η Ευρωομάδα, ως άτυπος οργανισμός, σχεδιάστηκε χωρίς δική της εξουσία λήψης αποφάσεων, όπως άλλωστε επιβεβαίωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Μαλλής. Αφετέρου, ο άτυπος χαρακτήρας ανταποκρίνεται στο μέλημα να διασφαλιστεί η ανεξαρτησία της ΕΚΤ από την πολιτική εξουσία, και ειδικότερα από τα κράτη μέλη. Επομένως, ο άτυπος χαρακτήρας κατέστη προϋπόθεση για τον διάλογο μεταξύ αρχών αρμόδιων για τη νομισματική πολιτική και αρχών αρμόδιων για την οικονομική πολιτική στην ΟΝΕ.

Το ανακοινωθέν του DiEM25, που είχαμε παραθέσει παραπάνω, περιείχε τα εξής ερωτήματα:

«Τι γίνεται με τους οικονομικούς στόχους πέρα από τη σταθερότητα των τιμών; Τι γίνεται με την ανάπτυξη, τις επενδύσεις, την ανεργία, τη φτώχεια, τις εσωτερικές ανισορροπίες, το εμπόριο, την παραγωγικότητα;» «Ποιο όργανο της ΕΕ αποφασίζει τις πολιτικές της ευρωζώνης γι’ αυτά;»

Ο Γενικός Εισαγγελέας δίνει, στις προτάσεις του (σκ. 88-90), την εξής απάντηση:

88 Πάντως, η Ευρωομάδα ασκεί σημαντική επιρροή σε όλα τα επίπεδα της διακυβέρνησης της ΟΝΕ, όπως άλλωστε αποδείχθηκε πρόσφατα: σε ενωσιακό επίπεδο, καθόσον μπορεί να καθορίσει τις διασκέψεις του Συμβουλίου ECOFIN μέσω συντονισμένης θέσης των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ εντός του Συμβουλίου αυτού· στο επίπεδο αυτό, η Ευρωομάδα διαδραματίζει επίσης πολύ σημαντικό πολιτικό ρόλο στους τομείς που μνημονεύθηκαν στο σημείο 80 των παρουσών προτάσεων· σε εθνικό επίπεδο, μέσω της δυνατότητας συντονισμού μέτρων ή παρεμβάσεων που αποφασίζονται σε εθνικό επίπεδο από τα επιμέρους κράτη μέλη· και σε διακυβερνητικό επίπεδο, για παράδειγμα, στο μέτρο που οι υπουργοί που μετέχουν στην Ευρωομάδα είναι επίσης τα μέλη του συμβουλίου διοικητών του ΕΜΣ.

89 Εντούτοις, η επιρροή που ασκεί η Ευρωομάδα παραμένει αμιγώς πολιτική. Συγκεκριμένα, ως οργανισμός με άτυπο χαρακτήρα, η Ευρωομάδα όχι μόνον δεν διαθέτει δικές της αρμοδιότητες, αλλά και δεν έχει οποιαδήποτε εξουσία επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση μη υλοποίησης από τα μέλη της των συμφωνηθέντων πολιτικών στόχων. Οι υπουργοί που μετέχουν στις συναντήσεις είναι πάντοτε ελεύθεροι, από νομικής απόψεως, να αποστασιοποιηθούν, στα ενωσιακά, εθνικά ή διακυβερνητικά όργανα λήψης αποφάσεων, από τις πολιτικές συμφωνίες που επιτεύχθηκαν εντός της Ευρωομάδας. Η ικανότητα της Ευρωομάδας να επηρεάζει την οικονομική διακυβέρνηση εξαρτάται από την ικανότητά της να επιτύχει οικειοθελή σεβασμό των κοινών θέσεων. Με άλλα λόγια, το αποτέλεσμα των συζητήσεων εντός της Ευρωομάδας πρέπει να είναι πραγματικά προϊόν συναίνεσης.

90 Επιπλέον, η έλλειψη δικών της αρμοδιοτήτων σημαίνει ότι οι πολιτικές συμφωνίες που επιτυγχάνονται εντός της Ευρωομάδας θα υλοποιούνται κατ’ ανάγκην μέσω πράξεων που θα εκδίδονται σε άλλα πλαίσια, είτε θα πρόκειται για πράξεις της Ένωσης, είτε των κρατών μελών, είτε διακυβερνητικών οργάνων που βρίσκονται εκτός του νομικού πλαισίου της Ένωσης, όπως ο ΕΜΣ.

Έτσι, αναδεικνύεται η σημασία του Eurogroup όχι ως τυπικά αποφασιστικού οργάνου, αλλά ως του forum στο οποίο επιδιώκεται και, συνήθως, επιτυγχάνεται η πολιτική συναίνεση μεταξύ των Υπουργών, αλλά και των εκπροσώπων της Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, η οποία εν πολλοίς εκδηλώνεται, στη συνέχεια, στα επίσημα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κυρίως στο ECOFIN.

Και καταλήγει, τελικώς, στη σκ. 106 ο Γενικός Εισαγγελέας:

106 Εν κατακλείδι, κατά την άποψή μου, από όλες τις ανωτέρω εκτιμήσεις προκύπτει ότι η Ευρωομάδα πρέπει να θεωρηθεί οργανισμός που αποτελεί ιδιαίτερη έκφραση μιας μορφής διακυβερνητισμού η οποία υπάρχει στη συνταγματική διάρθρωση της ΟΝΕ. Ο οργανισμός αυτός, ο οποίος δημιουργήθηκε ως αμιγώς διακυβερνητικός, στο περίπλοκο πλαίσιο του συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών εντός της ΟΝΕ, επιτελεί λειτουργία σύνδεσης μεταξύ της κρατικής σφαίρας και της σφαίρας της Ένωσης. Η Συνθήκη της Λισσαβώνας αναγνώρισε την ύπαρξη αυτού του ευρισκόμενου εκτός του νομικού πλαισίου της Ένωσης οργανισμού και επισημοποίησε τη συμμετοχή της Επιτροπής και της ΕΚΤ στις εργασίες του, αλλά δεν είχε την πρόθεση να μεταβάλει τη νομική φύση του, η οποία συνδέεται στενά με τον ρόλο του ως «γέφυρας» μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης.

Οπότε, το ερώτημα επανέρχεται: είχε τελικά δίκαιο ο κος Βαρουφάκης για το Eurogroup; Ως προς το νομικό σκέλος, ότι πρόκειται για όργανο που δεν προβλέπεται στις Συνθήκες, προφανώς και έχει άδικο. Ως προς τον άτυπο χαρακτήρα του, όμως, είχε δίκαιο. Ωστόσο, και νομίζω ότι αυτό είναι το ενδιαφέρον (και όχι η δικαίωση ή μη τού τέως Υπουργού), το Eurogroup τελικά συμπυκνώνει πολλά από τα στοιχεία λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης: forum όπου επιδιώκεται η συναίνεση, με πολιτικό παρά νομικό βάρος και όχι πάντοτε με πλήρη διαφάνεια. Προφανώς η εμπιστευτικότητα (την οποία ο κος Βαρουφάκης απαξίωσε) δεν είναι μόνον σημαντική, αλλά και κρίσιμη για τη λειτουργία του. Ωστόσο, δεν μπορεί από εκεί να συναχθεί το πολιτικώς ανεύθυνο των μελών του.

Ο Γενικός Εισαγγελέας, απαντώντας στο ερώτημα εάν το «ανεύθυνο» του Eurogroup συνεπάγεται τη στέρηση του δικαιώματος των Ευρωπαίων πολιτών για πρόσβαση στη δικαιοσύνη, ως προς τις αποφάσεις που λαμβάνονται εκεί, αναφέρει (σκ. 111-113):

111 Το συμπέρασμα σχετικά με τη νομική φύση της Ευρωομάδας, το οποίο αποκλείει τον χαρακτηρισμό της ως θεσμικού οργάνου κατά την έννοια του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, δεν θίγει την πλήρη εφαρμογή της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και δεν προσκρούει στην αντίληψη περί «Ένωσης δικαίου». Συγκεκριμένα, η δικαστική προστασία των ιδιωτών διασφαλίζεται καθόσον αυτοί μπορούν να ασκήσουν αγωγή λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης κατά των θεσμικών οργάνων για τις πράξεις και τις συμπεριφορές με τις οποίες εφαρμόζονται και αναπτύσσονται τα συμπεράσματα της Ευρωομάδας.

112 Όπως εκτέθηκε στο σημείο 90 των παρουσών προτάσεων, οι πολιτικές συμφωνίες που επιτυγχάνονται εντός της Ευρωομάδας, ελλείψει ρητών αρμοδιοτήτων της, συγκεκριμενοποιούνται και εφαρμόζονται μέσω πράξεων και δραστηριοτήτων άλλων οργανισμών, είτε της Ένωσης είτε ευρισκόμενων εκτός του νομικού πλαισίου της Ένωσης. Επομένως, η δραστηριότητα της Ευρωομάδας προηγείται της υιοθέτησης συμπεριφορών δυναμένων να αποδοθούν σε διάφορους οργανισμούς. Η Ευρωομάδα παρεμβαίνει σε ένα στάδιο, αναμφίβολα σημαντικό, μιας ευρύτερης διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

113 Το γεγονός ότι η Ευρωομάδα δεν πρέπει να χαρακτηριστεί ως «θεσμικό όργανο» κατά την έννοια του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ δεν αποκλείει την ευθύνη της Ένωσης, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που υπομνήσθηκαν στο σημείο 38 των παρουσών προτάσεων, για τις πράξεις με τις οποίες το Συμβούλιο και η Επιτροπή εφάρμοσαν τις αποφάσεις της Ευρωομάδας. Οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν αγωγή, βάσει του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, για την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν, κατά των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, συνήθως του Συμβουλίου, που εφαρμόζουν τις συμφωνίες που συνήφθησαν εντός της Ευρωομάδας.

Συνεπώς: όχι, το Eurogroup δεν είναι κράτος εν κράτει μέσα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Προφανώς προέκυψε από την αναγκαιότητα συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών-μελών με τις δημοσιονομικές πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Δεν είναι αποφασιστικό όργανο, αλλά ένα εμπιστευτικό forum μεταξύ των κυβερνήσεων. Η επιρροή του είναι πολιτική. Αλλά τα όργανα που τελικώς λογοδοτούν είναι τα επίσημα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.