Πώς το άρθρο 16 καταργεί το άρθρο 16

Πολύ λίγα πράγματα μη σχετιζόμενα άμεσα με τον κορονοϊό μάς απασχόλησαν τον μήνα που μας πέρασε. Είχαμε όμως μια εξέλιξη που μπορεί να φέρει τεράστιες αλλαγές στην ανώτατη εκπαίδευση στη χώρα μας — μπορεί να οδηγήσει μέχρι και σε ουσιαστική κατάργηση του κρατικού μονοπωλίου που καθιερώνεται με το άρθρο 16. Πρόκειται για τις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση C-66/18, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας.

Όπως υποδηλώνεται από τα ονόματα των διαδίκων, η υπόθεση αφορά την παραπομπή της Ουγγαρίας από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λόγω μη συμμόρφωσης με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή κατήγγειλε την Ουγγαρία ότι, με τη νομοθεσία της για την ανώτατη εκπαίδευση, δεν συμμορφώνεται στις διατάξεις των Συνθηκών που καθιερώνουν την ελεύθερη κυκλοφορία υπηρεσιών και την ελευθερία εγκατάστασης, αλλά και στην Οδηγία για τις υπηρεσίες (2006/123), καθώς και σε ορισμένες διατάξεις του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επίσης, την κατήγγειλε και ότι παραβιάζει διατάξεις της Γενικής Συμφωνίας για τις Συναλλαγές στον Τομέα των Υπηρεσιών (GATS) — μία από τις βασικές συμφωνίες του Παγκοσμίου Οργανισμού Εμπορίου.

Το σημείο της ουγγρικής νομοθεσίας, η συμβατότητα του οποίου κρίνεται με την ενωσιακή νομοθεσία και έχει ενδιαφέρον για την Ελλάδα, είναι η εξής πρόβλεψη (τίθεται στα αγγλικά, όπως περιλαμβάνεται στις προτάσεις, επειδή οι προτάσεις για τη συγκεκριμένη υπόθεση δεν διατίθενται στα ελληνικά):

Under Paragraph 76(1)(b) of the Law on higher education, a foreign higher education institution may carry on teaching activities leading to a qualification in the territory of Hungary only if ‘it is classified, in the State responsible on the basis of its seat, as a higher education institution recognised by the State and carrying on genuine higher education teaching activities there.’

Στο ελληνικό δίκαιο προϋπόθεση για να αναγνωρίζεται ένα πτυχίο από τον ΔΟΑΤΑΠ, σύμφωνα με την παρ. 1β’ του άρθρου 4 του ν. 3328/2005, είναι ότι «Όλο το πρόγραμμα σπουδών έχει διανυθεί σε ομοταγή εκπαιδευτικά ιδρύματα και τουλάχιστον το 1/2 του προγράμματος ή τα δύο έτη, σε περίπτωση που η διάρκεια των σπουδών είναι πενταετής, έχει πραγματοποιηθεί στο Ίδρυμα που απονέμει τον τίτλο». Η προϋπόθεση αυτή τέθηκε κυρίως για να αποκλείσει από την αναγνώριση τα τότε κολέγια, που προσέφεραν στην Ελλάδα μαθήματα συνεργαζόμενα με πανεπιστήμια της αλλοδαπής (κυρίως βρετανικά). Και, φυσικά, υπάρχει και το άρθρο 16 του Συντάγματος, το οποίο προβλέπει ότι: «5. H ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση[...]» και «8. [...] H σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται».

Ο Γενικός Εισαγγελέας αμφισβήτησε ότι έχει το δικαίωμα ένα κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης να απαγορεύει σε ξένα εκπαιδευτικά ιδρύματα, δημόσια ή ιδιωτικά, να δραστηριοποιούνται στη χώρα του. Συγκεκριμένα, στο συμπέρασμά του έκρινε το εξής:

By adopting Paragraph 76(1)(b) of Law CCIV of 2011, as amended, Hungary infringed Article 16 of Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market, Article 49 TFEU in conjunction with Article 54 TFEU, Article XVII of the General Agreement on Trade in Services in conjunction with Article 216(2) TFEU and the second sentence of Article 13 and Article 14(3) of the Charter of Fundamental Rights.

Το συμπέρασμα αυτό, εάν υιοθετηθεί και από το Δικαστήριο, θα σημάνει ουσιαστική κατάργηση του άρθρου 16 του Συντάγματος μέσω του άρθρου 16 της Οδηγίας 2006/123.

Έχει μια αξία να παρατεθεί λίγο αναλυτικά το σκεπτικό του Γενικού Εισαγγελέα, ιδίως σε σχέση με τη φερόμενη παραβίαση του άρθρου 16 της Οδηγίας και του άρθρου 14 παρ. 3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (η παράβαση διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου συναρτάται, κατά την πρόταση, και με διακρίσεις μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών ιδρυμάτων στην Ουγγαρία: κάτι τέτοιο δεν ισχύει στην Ελλάδα, καθώς η απαγόρευση ιδιωτικών πανεπιστημίων είναι καθολική).

Το άρθρο 16 της Οδηγίας 2006/123 προβλέπει τα εξής:

1. Τα κράτη μέλη σέβονται το δικαίωμα των παρόχων υπηρεσιών να παρέχουν υπηρεσίες σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό στο οποίο εδρεύουν. Το κράτος μέλος στο οποίο παρέχεται η υπηρεσία εξασφαλίζει την ελεύθερη πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και την ελεύθερη άσκησή της στο έδαφός του. Τα κράτη μέλη δεν εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της στο έδαφός τους από απαιτήσεις που δεν τηρούν τις ακόλουθες αρχές:

α) μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν, άμεσα ή έμμεσα, διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τα νομικά πρόσωπα, ανάλογα με το κράτος μέλος στο οποίο εδρεύουν·

β) αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος·

γ) αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου.

[...]

3. Το κράτος μέλος στο οποίο μετακομίζει ο πάροχος υπηρεσιών δεν μπορεί να εμποδιστεί να επιβάλλει απαιτήσεις που αφορούν τη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και δικαιολογούνται για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας, δημόσιας υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος και σύμφωνα με την παράγραφο 1. Το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί επίσης να εμποδιστεί να εφαρμόσει, σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία, τους εγχώριους κανόνες του σχετικά με τις συνθήκες απασχόλησης, συμπεριλαμβανομένων όσων καθορίζονται σε συλλογικές συμβάσεις. ...».

Ο Γενικός Εισαγγελέας ξεκίνησε επιβεβαιώνοντας ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (την οποία και παραθέτει), τα μαθήματα που διδάσκονται σε εκπαιδευτικά ιδρύματα χρηματοδοτούμενα κυρίως από ιδιωτικούς πόρους, και μάλιστα κυρίως από τους σπουδαστές ή τους γονείς τους, αποτελούν υπηρεσίες υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκατάστασης, δεδομένου ότι ο σκοπός στον οποίο αποβλέπουν τα ιδρύματα αυτά έγκειται στην προσφορά υπηρεσίας έναντι αμοιβής. Άλλωστε, εμπίπτουν και στον ορισμό του άρθρου 4 παρ. 1 της Οδηγίας, κατά την οποία «ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 50 της συνθήκης». Επομένως, η παροχή υπηρεσιών στον τομέα της εκπαίδευσης (περιλαμβανομένης και της ανώτατης εκπαίδευσης) περιλαμβάνεται στις υπηρεσίες που ρυθμίζονται από την Οδηγία 2006/123.

Στη συνέχεια, και αφού εξέτασε το ζήτημα των τυχόν διακρίσεων που εισάγει η νομοθεσία της Ουγγαρίας, ανέφερε ότι σε κάθε περίπτωση δεν δικαιολογούνται οι περιορισμοί που η νομοθεσία αυτή θέτει από λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος (αναγκαιότητα, όπως αυτή ορίζεται στην παρ. 1β΄ του άρθρου 16 της Οδηγίας). Επεσήμανε, μάλιστα, ότι σε άλλες διατάξεις της ίδιας Οδηγίας έχει εισαχθεί η δυνατότητα των κρατών-μελών να θέτουν περιορισμούς, επικαλούμενα επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, στους οποίους περιλαμβάνεται και η διασφάλιση υψηλού επιπέδου στην εκπαίδευση (βλ. αιτιολογική σκέψη 40 στο προοίμιο της Οδηγίας), κυρίως στις διατάξεις αφορώσες τα αδειοδοτικά καθεστώτα που μπορούν να καθιερώνονται κατά περίπτωση.

Όμως αυτό δεν ισχύει για τη γενική ελευθερία παροχής υπηρεσιών που καθιερώνει το άρθρο 16 — κάτι για το οποίο είχε διαμαρτυρηθεί έντονα και η ευρωπαϊκή ομοσπονδία των συνδικάτων των εκπαιδευτικών, στην οποία συμμετέχουν και οι ΔΟΕ και ΟΛΜΕ.

Πιο ριζική, όμως, είναι η επίκληση του άρθρου 14 παρ. 3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, «Η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών, καθώς και το δικαίωμα των γονέων να εξασφαλίζουν την εκπαίδευση και τη μόρφωση των τέκνων τους σύμφωνα με τις θρησκευτικές, φιλοσοφικές και παιδαγωγικές πεποιθήσεις τους, γίνονται σεβαστά σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκησή τους». Ο Γενικός Εισαγγελέας αρχικώς δέχεται ότι είναι σαφές ότι, με τη διάταξη αυτή του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, προστατεύεται μια οικονομική δραστηριότητα. Συνεχίζει, όμως, αναλύοντας περαιτέρω τη σκοπιμότητά της, η οποία ξεπερνά την καθαρά οικονομική. Και καταλήγει, στη σκ. 133:

…especially since the creation of an autonomous fundamental right to found private educational establishments suggests that, over and above the economic aspect, it is intended to afford specific protection to the existence of private educational establishments as such. In my view, this indicates that Article 14(3) of the Charter is intended to guarantee the continued existence of private educational establishments alongside State colleges and universities, and ultimately a diversity of education opportunities.

Η κρίση αυτή του Γενικού Εισαγγελέα, εάν υιοθετηθεί από το Δικαστήριο, καταργεί ουσιαστικά το κρατικό μονοπώλιο στην ανώτατη εκπαίδευση που καθιερώνεται από το άρθρο 16 του Συντάγματος.

Το ζήτημα της υπεροχής του κοινοτικού (ήδη ενωσιακού) δικαίου έναντι των εσωτερικών δικαίων έχει ήδη λυθεί από τη νομολογία τού (τότε) Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στη γνωστή απόφαση Internationale Handelsgesellschaft, η οποία δέχεται χαρακτηριστικά:

Η προσφυγή σε κανόνες ή νομικές έννοιες εθνικού δικαίου, για την εκτίμηση του κύρους πράξεων που εκδόθηκαν από τα όργανα της Κοινότητας, θα είχε ως αποτέλεσμα να θίξει την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου. Το κύρος τέτοιων πράξεων δεν θα μπορούσε να κριθεί παρά με βάση το κοινοτικό δίκαιο. Πράγματι, δεν θα ήταν δυνατό, λόγω της φύσεώς του, ν' αντιταχθούν δικαστικώς στο δίκαιο που γεννάται από τη Συνθήκη, αφού απορρέει από αυτόνομη πηγή, κανόνες εθνικού δικαίου, όποιοι κι αν είναι, χωρίς το δίκαιο αυτό να χάσει τον κοινοτικό του χαρακτήρα και χωρίς να τεθεί υπό αμφισβήτηση η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας. Επομένως, η επίκληση προσβολής είτε των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως έχουν διατυπωθεί από το Σύνταγμα ενός κράτους μέλους, είτε των αρχών μιας εθνικής συνταγματικής δομής δεν θα μπορούσε να θίξει το κύρος μιας πράξης της Κοινότητας ή την ισχύ της στο έδαφος του κράτους αυτού.

Έτσι, εάν το Δικαστήριο καταλήξει στα ίδια ερμηνευτικά συμπεράσματα με τον Γενικό Εισαγγελέα, ιδίως ως προς την έννοια και την εφαρμογή του άρθρου 14 παρ. 3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ο οποίος, σύμφωνα με το άρθρο 6 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, αποτελεί πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης), θα αναγνωρίζεται ρητό δικαίωμα στους ιδιώτες να ιδρύουν και να λειτουργούν σχολές ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα.

[ Φωτ. ]