Ο νόμος για τον εκσυγχρονισμό της περιβαλλοντικής νομοθεσίας

[1ο Μέρος] [2ο Μέρος] [ 3ο Μέρος ]

Στις διατάξεις για την περιβαλλοντική αδειοδότηση τέθηκαν τρία, κυρίως, θέματα: (α΄) ο ρόλος των ιδιωτών ελεγκτών/αξιολογητών των Μελετών Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, (β΄) η σύντμηση των προθεσμιών σε συνδυασμό με το τεκμήριο θετικής γνώμης από τις υπηρεσίες που δεν γνωμοδότησαν (και, αντιστρόφως, ο χρόνος που απαιτείται για να εκδοθεί μια ΑΕΠΟ) και (γ΄) η διάρκεια ισχύος των περιβαλλοντικών όρων. Μολονότι ο θεσμός των ιδιωτών αξιολογητών υπήρχε ήδη από τον αρχικό ν. 4014/2011, παρόλο που ήδη από την αρχική νομοθεσία του νόμου μπορούσε να εκδοθεί η ΑΕΠΟ χωρίς να έχουν γνωμοδοτήσει όλες οι υπηρεσίες, τα θέματα αυτά τέθηκαν με ένταση στον δημόσιο διάλογο. Έχει ιδιαίτερη σημασία να παραβληθούν οι νέες ρυθμίσεις με τις προβλέψεις του ενωσιακού δικαίου (Οδηγία 2011/92, όπως έχει τροποποιηθεί με την Οδηγία 2014/52 και ισχύει σήμερα) και να αναδειχθεί τι ακριβώς είναι, νομικά και πρακτικά, η περιβαλλοντική εκτίμηση (και πώς διαφοροποιείται από την περιβαλλοντική αδειοδότηση). Μολονότι τα ζητήματα αυτά είναι στρυφνά, δεν μπορεί κάποιος να συζητήσει αξιόπιστα τα ζητήματα της περιβαλλοντικής νομοθεσίας εάν δεν τα καταλάβει.

(α΄) Η φύση της περιβαλλοντικής εκτίμησης

Η Οδηγία 2011/92 επιγράφεται: «Για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον». Δεν είναι οδηγία για την περιβαλλοντική αδειοδότηση. Για την ακρίβεια, δεν υπάρχει καν ο όρος περιβαλλοντική αδειοδότηση στο ενωσιακό δίκαιο. Τι υπάρχει, όμως; Τι θέλει να διασφαλίσει η Οδηγία;

Ας δούμε τη βασική διάταξη, την παρ. 1 του άρθρου 2:

«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλισθεί ότι πριν χορηγηθεί άδεια, τα έργα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λόγω, μεταξύ άλλων, της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, υπόκεινται σε υποχρέωση αδειοδότησης και εκτίμησης των επιπτώσεών τους».

Επομένως, μας ενδιαφέρει πώς ένα έργο που ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει (α΄) να υπόκειται σε καθεστώς άδειας (και μάλιστα άδειας που χορηγείται πριν την έναρξη της δραστηριότητας) και (β΄) πριν την αδειοδότηση να έχουν εκτιμηθεί οι επιπτώσεις που θα έχει το έργο στο περιβάλλον, να έχει γίνει, δηλαδή, περιβαλλοντική εκτίμηση. Προτού σκεφτεί κάποιος ότι η διατύπωση της Οδηγίας έρχεται σε αντίθεση με όσα έγραψα πιο πάνω, να διευκρινίσω ότι η άδεια μπορεί να χορηγείται από οποιαδήποτε υπηρεσία, όχι κατ’ ανάγκην από την περιβαλλοντική αρχή. Άλλωστε, η Οδηγία αναφέρει ρητώς αμέσως μετά, στην παρ. 2 του άρθρου 2:

«2. Η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων μπορεί να εντάσσεται από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο υφιστάμενων διαδικασιών αδειοδότησης για έργα ή, αν δεν υπάρχει τέτοια διαδικασία, στα πλαίσια άλλων διαδικασιών ή των διαδικασιών που θα θεσπισθούν για την εκπλήρωση των στόχων της παρούσας οδηγίας».

Η περιβαλλοντική εκτίμηση είναι μια διαδικασία πέντε σταδίων, την οποία η Οδηγία, στο άρθρο 1, παρ. 2, περ. ζ΄, περιγράφει ως εξής:

«ζ) “[Ε]κτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων”: [§] νοείται η διαδικασία που συνίσταται: [§] i) στην εκπόνηση μελέτης εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων εκ μέρους του κυρίου του έργου, κατά το άρθρο 5 παράγραφοι 1 και 2· [§] ii) στη διενέργεια διαβουλεύσεων, κατά το άρθρο 6 και, κατά περίπτωση, το άρθρο 7· [§] iii) στην αξιολόγηση από την αρμόδια αρχή των πληροφοριών που περιλαμβάνονται στη μελέτη εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και κάθε συμπληρωματική πληροφορία που παρέχεται, όπου απαιτείται, από τον κύριο του έργου, κατά το άρθρο 5 παράγραφος 3, καθώς και κάθε σχετική πληροφορία που λαμβάνεται μέσω διαβουλεύσεων κατά τα άρθρα 6 και 7· [§] iv) στο αιτιολογημένο συμπέρασμα της αρμόδιας αρχής σχετικά με τις σημαντικές επιπτώσεις του έργου στο περιβάλλον, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα της κατά το σημείο iii) αξιολόγησης και, όπου ενδείκνυται, τη δική της συμπληρωματική αξιολόγηση· και [§] v) στην ενσωμάτωση του αιτιολογημένου συμπεράσματος της αρμόδιας αρχής σε οιαδήποτε από τις αποφάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 8α».

Και ποια είναι η αρμόδια αρχή; Μας απαντά η Οδηγία στο άρθρο 1, παρ. 2, περ. στ΄:

«στ) “[Α]ρμόδια(-ες) αρχή(-ές)”: οι αρχές που ορίζουν τα κράτη μέλη για την εκπλήρωση των καθηκόντων που απορρέουν από την παρούσα οδηγία» [δηλαδή η αρχή που θα δώσει την τελική άδεια].

Τέλος, για να δούμε τι πρέπει να περιλαμβάνει η άδεια, διαβάζουμε το άρθρο 8α της Οδηγίας, στην παρ. 1:

«1. Η απόφαση χορήγησης άδειας περιλαμβάνει τουλάχιστον τα ακόλουθα: [§] α) το αιτιολογημένο συμπέρασμα του άρθρου 1 παράγραφος 2 στοιχείο ζ) σημείο iv)· [§] β) τους περιβαλλοντικούς όρους που τίθενται στην απόφαση, περιγραφή των χαρακτηριστικών του έργου και/ή των μέτρων που προβλέπονται για να αποφευχθούν ή να μειωθούν και, ει δυνατόν, να αντισταθμισθούν τυχόν σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, καθώς και τα μέτρα παρακολούθησης, όπως ενδείκνυται».

Επομένως, συμπερασματικά: εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι μια διαδικασία, με τα ειδικότερα χαρακτηριστικά που περιγράφει η Οδηγία (μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, διαβούλευση, αξιολόγηση των συμπερασμάτων της διαβούλευσης, συναγωγή συμπεράσματος από τη διαδικασία αυτή και ενσωμάτωση του συμπεράσματος στην άδεια του έργου), η οποία προηγείται της αδειοδότησης και οδηγεί σε ένα πόρισμα, το οποίο θα ενταχθεί στην άδεια — η άδεια, εκτός από το δικαίωμα να πραγματοποιηθεί το έργο, θα περιλαμβάνει και τους όρους υπό τους οποίους αυτό θα γίνει και θα λειτουργήσει. Δηλαδή, με πιο απλά λόγια, με την περιβαλλοντική εκτίμηση διαπιστώνεται ποιες επιπτώσεις θα έχει ένα έργο στο περιβάλλον και ποια είναι τα απαραίτητα μέτρα ώστε οι δυσμενείς επιπτώσεις να αποφευχθούν ή να μειωθούν ή να αντισταθμισθούν.

Έτσι, η περιβαλλοντική εκτίμηση είναι μια κατεξοχήν επιστημονική διαδικασία και δεν ταυτίζεται με τη διοικητική πράξη, η οποία ενσωματώνει το πόρισμά της. Μάλιστα, περιέχει δύο στάδια: την αρχική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, που υποβάλλει ο φορέας του έργου (και είναι ιδιωτική μελέτη), και την αξιολόγηση αυτής, μετά και από το πρόσθετο input που έχει ληφθεί από τη διαβούλευση (η οποία γίνεται με τις εξειδικευμένες υπηρεσίες και το ενδιαφερόμενο κοινό). Η τελική αυτή αξιολόγηση γίνεται από την αδειοδοτούσα αρχή, η οποία κρίνει εάν το έργο μπορεί να αδειοδοτηθεί (δηλαδή εάν τα μέτρα που προτείνει η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή τυχόν πρόσθετα αρκούν για να μην υπάρξει ουσιαστική υποβάθμιση του περιβάλλοντος) ή όχι — και, σε περίπτωση που χορηγηθεί η άδεια, από ποια μέτρα και όρους λειτουργίας αυτή πρέπει να συνοδεύεται.

Στην Ελλάδα έχει επιλέξει ο νομοθέτης, από τότε που εισήχθη (από τη δεκαετία του ’80) η περιβαλλοντική αδειοδότηση, αυτή να λαμβάνει τη μορφή χωριστής διοικητικής πράξης (ΑΕΠΟ: απόφαση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων), η οποία είναι απαραίτητη προϋπόθεση για να εκδοθεί οποιαδήποτε μεταγενέστερη άδεια σε σχέση με ένα έργο (λ.χ., άδεια οικοδομής, άδεια εγκατάστασης και λειτουργίας κατά περίπτωση κλπ.). Η επιλογή αυτή, όμως, δεν είναι υποχρεωτική — δεν προκύπτει από το ενωσιακό δίκαιο. Σε πολλές χώρες, όπως στη Γαλλία, η περιβαλλοντική εκτίμηση καταλήγει σε γνώμη που διατυπώνεται και την οποία λαμβάνει υποχρεωτικώς υπόψη η αρχή που δίνει τελικώς την άδεια. Αυτό δείχνει και σε ποιο βαθμό η διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας: η δημόσια εξουσία ασκείται όταν χορηγηθεί η άδεια με τους περιβαλλοντικούς όρους που τη συνοδεύουν. Όλη η προηγούμενη διεργασία, μολονότι δεν είναι νομικώς αδιάφορη, πάντως έχει τον χαρακτήρα της επιστημονικής προπαρασκευής για την άσκηση εξουσίας από το αρμόδιο όργανο της Πολιτείας.

(β΄) Συμμετοχή ιδιωτών στην περιβαλλοντική εκτίμηση

Η αδειοδοτούσα αρχή πρέπει να είναι σε θέση να κάνει αυτή την επιστημονική δουλειά που προηγείται της έκδοσης της άδειας. Φυσικά, και οι μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΜΠΕ) πρέπει να έχουν το κατάλληλο επιστημονικό επίπεδο, καθώς θα αποτελέσουν ουσιαστικό εργαλείο για την κατ’ αρχήν αξιολόγηση του προτεινόμενου έργου και των επιπτώσεών του στο περιβάλλον.

Για τον λόγο αυτό και, όσον αφορά τις μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η Οδηγία ορίζει στο άρθρο 5 παρ. 3 περ. α΄:

«3. Για να εξασφαλισθεί η πληρότητα και ποιότητα των μελετών εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων: [§] α) ο κύριος του έργου εξασφαλίζει ότι η μελέτη εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων συντάσσεται από ικανούς ειδικούς […]».

Ενώ, ως προς την τεχνογνωσία της ίδιας της αδειοδοτούσας αρχής, η ίδια διάταξη συνεχίζει (στην περ. β΄):

«β) η αρμόδια αρχή εξασφαλίζει ότι διαθέτει ή, κατά περίπτωση, έχει πρόσβαση σε επαρκή εμπειρογνωμοσύνη για την αξιολόγηση της μελέτης εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων […]».

Οι λέξεις που χρησιμοποιούνται στο αγγλικό κείμενο ίσως είναι πιο χαρακτηριστικές: οι ΜΠΕ πρέπει να συντάσσονται από competent experts, ενώ η αρμόδια αρχή shall ensure that it has, or has access as necessary to, sufficient expertise to examine the environmental impact assessment report.

Από την παραπάνω διάταξη προκύπτει ότι απαραίτητο στοιχείο για να έχει ουσιαστικό αποτέλεσμα η περιβαλλοντική εκτίμηση (άρα και πραγματικό νόημα η τελική διαδικασία αδειοδότησης) είναι η αξιοποίηση ειδικών τόσο στο στάδιο της εκπόνησης της ΜΠΕ, όσο και σε αυτό της αξιολόγησής της. Μάλιστα, η φράση «πρόσβαση σε επαρκή εμπειρογνωμοσύνη» («access […] to sufficient expertise») δείχνει με σαφήνεια ότι η αδειοδοτούσα αρχή μπορεί να προσφύγει και στην αγορά, προκειμένου να λάβει την εμπειρογνωμοσύνη που απαιτείται για να αξιολογήσει μία ΜΠΕ. Και αυτός ακριβώς είναι ο ρόλος των ιδιωτών αξιολογητών ΜΠΕ.

Όπως αναφερόταν ήδη από τον αρχικό 4014/2011, οι ιδιώτες αξιολογητές ΜΠΕ (σύμφωνα με τον ρόλο που τους έχει αποδοθεί από τη νομοθεσία) θα βοηθούν την αδειοδοτούσα υπηρεσία σε κάθε στάδιο της διαδικασίας — μέχρι και στο στάδιο της σύνταξης σχεδίου ΑΕΠΟ. Ωστόσο, το σχέδιο δεν είναι, προφανώς, δεσμευτικό για την αδειοδοτούσα αρχή (που είναι είτε το Υπουργείο Περιβάλλοντος, είτε η αρμόδια Αποκεντρωμένη Διοίκηση, ανάλογα με τη βαρύτητα του έργου). Συνεπώς, οι ιδιώτες αξιολογητές θα μπορούν και έχουν ουσιαστικό ρόλο σε όλα τα στάδια της περιβαλλοντικής εκτίμησης, τα οποία δεν ταυτίζονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας καθ’ εαυτήν, δρώντας ουσιαστικά ως ανεξάρτητοι εμπειρογνώμονες της Διοίκησης.

Αυτή η ανεξαρτησία (που διασφαλίζεται και με τη διαδικασία κλήρωσης με την οποία θα γίνεται η επιλογή τους) αποκτά ιδιαίτερη σημασία ενόψει και της ειδικής απαίτησης που έχει το ενωσιακό δίκαιο για αντικειμενικότητα και αμεροληψία κατά τη διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης, ιδίως όταν τα έργα που κρίνονται είναι δημόσια έργα. Σύμφωνα με το άρθρο 9 της Οδηγίας:

«Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι η αρμόδια αρχή ή οι αρμόδιες αρχές εκτελούν τα καθήκοντα που απορρέουν από την παρούσα οδηγία με αντικειμενικό τρόπο και δεν βρίσκονται σε σύγκρουση συμφερόντων. [§] Σε περίπτωση που μια αρμόδια αρχή είναι και κύριος του έργου, τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της οργάνωσης των διοικητικών αρμοδιοτήτων τους, προβαίνουν τουλάχιστον σε κατάλληλο διαχωρισμό των αντικρουόμενων λειτουργιών κατά την εκτέλεση των καθηκόντων που απορρέουν από την παρούσα οδηγία».

Ήδη αναφέρθηκε ότι στη χώρα μας η περιβαλλοντική αδειοδότηση είναι αρμοδιότητα κατεξοχήν του Υπουργείου Περιβάλλοντος. Οι υπάλληλοι της αρμόδιας Διεύθυνσης Περιβαλλοντικής Αδειοδότησης είναι υφιστάμενοι του εκάστοτε Υπουργού Περιβάλλοντος. Αυτό σημαίνει ότι, ανεξαρτήτως της ακεραιότητας και του ήθους ενός εκάστου εξ αυτών, βρίσκονται σε υπηρεσιακή εξάρτηση από πολιτικό παράγοντα. Όταν ένας συνάδελφος του Υπουργού Περιβάλλοντος, στο ίδιο κυβερνητικό σχήμα, θέλει να προχωρήσει ένα έργο (κυρίως σκεφτείτε το Υπουργείο Υποδομών, αλλά όχι μόνο) και να υλοποιήσει κυβερνητική πολιτική, ο πειρασμός για τον Υπουργό Περιβάλλοντος (ιδίως εάν υπάρχει και «εντολή» από τον Πρωθυπουργό) να ασκήσει κάθε επιρροή στους υφισταμένους του υπαλλήλους για να εκδοθεί η σχετική άδεια είναι μεγάλος. Αυτό θα μπορούσε να αντισταθμίζεται εάν η αξιολόγηση της σχετικής ΜΠΕ γινόταν από ανεξάρτητους αξιολογητές, που επιλέγονται με κλήρωση από ένα μητρώο πιστοποιημένων ελεγκτών, με προκαθορισμένη αμοιβή (άρα και χωρίς διαπραγμάτευση με τον φορέα του έργου) και χωρίς υπηρεσιακή εξάρτηση από κάποιον Υπουργό.

Επομένως, η καταφυγή σε ιδιώτες αξιολογητές ΜΠΕ (πέρα και από τα άλλα προφανή οφέλη: μείωση του φόρτου εργασίας των υπηρεσιών, πρόσβαση σε πιο εξειδικευμένη εμπειρογνωμοσύνη, μείωση της πιθανότητας να δημιουργούνται κυκλώματα διαφθοράς, ενάρετος κύκλος ανάπτυξης της σχετικής αγοράς) όχι μόνο δεν είναι αντίθετη με το ενωσιακό δίκαιο, αλλά μάλλον το υπηρετεί κιόλας.

(γ΄) Χρόνος για την περαίωση της περιβαλλοντικής εκτίμησης, γνωμοδοτήσεις υπηρεσιών

Σχολιάστηκε αρνητικά η μείωση κάποιων προθεσμιών που έθετε ο αρχικός ν. 4014/2011 για διάφορα στάδια της διαδικασίας περιβαλλοντικής εκτίμησης. Η μείωση αυτή, μάλιστα, συνδέθηκε και με τη δημιουργία ενός τεκμηρίου: ότι η παράλειψη μιας υπηρεσίας να γνωμοδοτήσει εντός των προθεσμιών που θέτει ο νόμος ισοδυναμεί με θετική γνώμη της για το έργο. Κατηγορήθηκε ο νέος νόμος ότι, με τις μειώσεις αυτές και με την τεκμαιρόμενη σύμφωνη γνώμη, απογυμνώνεται η περιβαλλοντική εκτίμηση από το ουσιαστικό της περιεχόμενο· ότι θα καταλήγουν να αδειοδοτούνται έργα χωρίς να έχουν εκτιμηθεί επαρκώς οι επιπτώσεις τους στο περιβάλλον.

Φυσικά, κανένας δεν υποστηρίζει ότι οι καθυστερήσεις στη διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης (που κατά κανόνα οφείλονται στην καθυστέρηση για γνωμοδότηση από τις εξειδικευμένες υπηρεσίες) ωφελούν το περιβάλλον. Επιπλέον, και η Οδηγία επιβάλλει να ολοκληρώνονται οι σχετικές διαδικασίες εντός ευλόγου χρόνου — σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 8α της Οδηγίας:

«5. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι η αρμόδια αρχή λαμβάνει οιαδήποτε απόφαση αναφέρεται στις παραγράφους 1 έως 3, εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος».

Πρέπει ακόμη να σημειωθεί ότι ο ν. 4014/2011, ακόμη και πριν την τροποποίησή του με τον νέο νόμο, προέβλεπε ότι η διαδικασία για την έκδοση ΑΕΠΟ μπορεί να προχωρήσει ακόμη και εάν δεν έχουν γνωμοδοτήσει οι ειδικές υπηρεσίες. Εξαίρεση γινόταν, και εξακολουθεί να γίνεται, για την Αρχαιολογία, τη δασική υπηρεσία και τη γνωμοδότηση για τις περιοχές Natura (δέουσα εκτίμηση, ειδική οικολογική αξιολόγηση).

Επειδή όμως όλα αυτά φαντάζουν μπερδεμένα, ας τα ξεκαθαρίσουμε:

Η Οδηγία, και ο νόμος, προβλέπουν ως σημαντικό στάδιο της περιβαλλοντικής εκτίμησης τη διαβούλευση επί της ΜΠΕ.

Όπως είδαμε στην αρχή, η περιγραφή της διαδικασίας της περιβαλλοντικής εκτίμησης στην Οδηγία ξεκινά από την υποβολή μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων από τον φορέα του έργου, η οποία ακολουθείται από διενέργεια διαβουλεύσεων. Οι διαβουλεύσεις αυτές γίνονται με τις «αρχές τις οποίες ενδέχεται να αφορά το έργο, λόγω της ειδικής τους αρμοδιότητας επί θεμάτων περιβάλλοντος ή λόγω τοπικής και περιφερειακής αρμοδιότητας» (άρθρο 6 παρ. 1 της Οδηγίας) και με το ενδιαφερόμενο κοινό (άρθρο 6 παρ. 2 της Οδηγίας).

Δηλαδή αυτές οι περίφημες γνωμοδοτήσεις των εξειδικευμένων αρχών δεν είναι παρά η συμμετοχή τους στη διαβούλευση. Για την ακρίβεια, η εθελοντική συμμετοχή τους στη διαβούλευση, γιατί, αν διαβάσουμε προσεκτικά την παρ. 1 του άρθρου 6 της Οδηγίας, θα δούμε τι ακριβώς προβλέπει:

«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλίζεται ότι οι αρχές τις οποίες ενδέχεται να αφορά το έργο, λόγω της ειδικής τους αρμοδιότητας επί θεμάτων περιβάλλοντος ή λόγω τοπικής και περιφερειακής αρμοδιότητας, έχουν τη δυνατότητα να εκφράσουν τη γνώμη τους για τις πληροφορίες που παρέχει ο κύριος του έργου και για την αίτηση χορήγησης άδειας, λαμβάνοντας υπόψη, εφόσον χρειάζεται, τις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 8α παράγραφος 3. Προς τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη ορίζουν τις αρχές των οποίων πρέπει να ζητείται η γνώμη, εν γένει ή κατά περίπτωση. Οι πληροφορίες που συγκεντρώνονται κατά το άρθρο 5 διαβιβάζονται στις αρχές αυτές. Η λεπτομερής διαδικασία γνωμοδότησης καθορίζεται από τα κράτη μέλη».

Συνεπώς, το ενωσιακό δίκαιο δεν υποχρεώνει τα κράτη-μέλη να περιμένουν την άποψη της κάθε εξειδικευμένης αρχής, αλλά εντάσσουν τις απόψεις αυτές στη διαβούλευση επί της ΜΠΕ. Για τον λόγο αυτό και δεν υπάρχει κάποια υποχρέωση αναμονής, για την περίπτωση που κάποια εξειδικευμένη αρχή καθυστερήσει να εκφράσει τη γνώμη της.

Υπάρχουν όμως οι εξαιρέσεις που αναφέραμε: Αρχαιολογία, δασική υπηρεσία και γνωμοδότηση για περιοχές Natura. Οι εξαιρέσεις αυτές προκύπτουν, επειδή η (σύμφωνη) γνώμη της Αρχαιολογίας και της δασικής υπηρεσίας δεν είναι παρά η ενσωμάτωση, στη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης, των ειδικών αδειών που προβλέπουν η αρχαιολογική και η δασική νομοθεσία, αντίστοιχα. Στα άρθρα 10, 12 και 13 του αρχαιολογικού νόμου (ν. 3028/2002) προβλέπεται ότι είναι υποχρεωτική η άδεια από τον Υπουργό Πολιτισμού σε δραστηριότητες οι οποίες ενδέχεται να προκαλέσουν άμεση ή έμμεση βλάβη σε μνημεία ή βρίσκονται εντός αρχαιολογικών χώρων ή ζωνών προστασίας μνημείων. Στο άρθρο 45 του βασικού δασικού νόμου (ν. 998/1979) ορίζεται ότι δραστηριότητες εντός δασών ή δασικών εκτάσεων μπορούν να γίνουν μόνον κατόπιν μιας διοικητικής άδειας που ονομάζεται «έγκριση επέμβασης». Οι δύο αυτές άδειες (αρχαιολογική, δασική) ενσωματώνονται μεν στη διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης, αλλά δεν χάνουν τη λειτουργική αυτοτέλειά τους: χωρίς τη σύμφωνη γνώμη της αρχαιολογικής και της δασικής υπηρεσίας δεν μπορεί να αδειοδοτηθεί το έργο. Για τις Natura υφίσταται η (αυτοτελής) υποχρέωση δέουσας εκτίμησης των επιπτώσεων που μπορεί να έχει το υπό αδειοδότηση έργο στα ευαίσθητα οικοσυστήματα και προστατευτέα αντικείμενα της περιοχής, υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43 και στο άρθρο 10 του ν. 4014/2011.

Ο νέος νόμος, επομένως, δεν εισάγει κάποια συγκλονιστική τροποποίηση σε σχέση με τις γνωμοδοτήσεις — μειώνει σε εύλογο χρονικό διάστημα τις προθεσμίες (άλλωστε η μόνη προθεσμία που επιβάλλει ρητώς η Οδηγία είναι να διαρκεί 30 ημερολογιακές ημέρες η διαβούλευση με το ενδιαφερόμενο κοινό: άρθρο 6 παρ. 7) και ορίζει με πιο εμφατικό τρόπο ότι η άπρακτη πάροδος των προθεσμιών αυτών δεν μπορεί να καθυστερήσει τη διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης. Εξακολουθεί, φυσικά, να εξαιρεί τις τρεις «ουσιώδεις» γνωμοδοτήσεις που αναφέρθηκαν παραπάνω.

(δ΄) Διάρκεια ΑΕΠΟ

Τέλος, επικρίθηκε η αύξηση της διάρκειας των ΑΕΠΟ από 10 σε 15 έτη. Είδαμε πιο πάνω ότι η ΑΕΠΟ είναι μια χωριστή διοικητική πράξη, και προηγείται κάθε άλλης αδειοδότησης που πιστοποιεί ότι το έργο μπορεί να γίνει υπό όρους, οι οποίοι αποτρέπουν ή μειώνουν ή αντισταθμίζουν τις επιπτώσεις του στο περιβάλλον. Η διαδικασία της ανανέωσής της είναι μία αφορμή για επανέλεγχο των μέτρων αυτών, ενόψει αλλαγών στο περιβάλλον, τόσο το πραγματικό, όσο και το κανονιστικό, εντός του οποίου η αρχική άδεια είχε εκδοθεί.

Ωστόσο, έχει αποδοθεί υπερβολική σημασία στη διαδικασία της ανανέωσης ΑΕΠΟ, που είναι η συνέπεια της περιορισμένης χρονικής ισχύος των περιβαλλοντικών όρων. Αλίμονο, δηλαδή, εάν ο έλεγχος ενός έργου και των πραγματικών επιπτώσεων που έχει για το περιβάλλον η λειτουργία του γινόταν μόνο επ’ αφορμή της ανανέωσης, ανά δεκαετία, των περιβαλλοντικών του όρων. Αξίζει να σημειωθεί ότι η ίδια η Οδηγία δεν επιβάλλει ορισμένη χρονική διάρκεια για την περιβαλλοντική εκτίμηση, αλλά και ότι πολλά κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης είτε ορίζουν ότι η περιβαλλοντική αδειοδότηση έχει πολύ μεγάλη διάρκεια ισχύος, είτε ότι είναι απεριόριστη.

Γιατί συμβαίνει αυτό; Επειδή τόσο η Οδηγία, όσο και οι εθνικές νομοθεσίες (όπως και η δική μας) δίνουν πολύ μεγαλύτερη έμφαση στη διαρκή παρακολούθηση του έργου, μετά την αδειοδότησή του. Ας δούμε όμως τι προβλέπει η Οδηγία, στο άρθρο 8α:

«1. Η απόφαση χορήγησης άδειας περιλαμβάνει τουλάχιστον τα ακόλουθα: [§] α) το αιτιολογημένο συμπέρασμα του άρθρου 1 παράγραφος 2 στοιχείο ζ) σημείο iv)· [§] β) τους περιβαλλοντικούς όρους που τίθενται στην απόφαση, περιγραφή των χαρακτηριστικών του έργου και/ή των μέτρων που προβλέπονται για να αποφευχθούν ή να μειωθούν και, ει δυνατόν, να αντισταθμισθούν τυχόν σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, καθώς και τα μέτρα παρακολούθησης, όπως ενδείκνυται. [§] […] 4. Σύμφωνα με τις απαιτήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο β), τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι τα χαρακτηριστικά του έργου και/ή τα μέτρα που προβλέπονται για να αποτραπούν, να αποφευχθούν, να μειωθούν και, ει δυνατόν, να αντισταθμισθούν σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, εφαρμόζονται από τον κύριο του έργου, και καθορίζουν τις διαδικασίες που αφορούν την παρακολούθηση των σημαντικών αρνητικών επιπτώσεων στο περιβάλλον. [§] Το είδος των υπό παρακολούθηση παραμέτρων και η διάρκεια παρακολούθησης ανταποκρίνονται στη φύση, τη χωροθέτηση και το μέγεθος του έργου και στη σοβαρότητα των επιπτώσεων στο περιβάλλον. [§] Επιτρέπεται, κατά περίπτωση, η χρήση υφιστάμενων ρυθμίσεων παρακολούθησης, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που απορρέουν από ενωσιακό νομοθέτημα, πλην της παρούσης οδηγίας, και από εθνικό νομοθέτημα, με σκοπό την αποφυγή αλληλεπικαλύψεων στην παρακολούθηση».

Και στο παράρτημα IV της Οδηγίας (περιεχόμενο της ΜΠΕ):

«7. Περιγραφή των μέτρων που προτείνονται για την αποτροπή, την πρόληψη, τη μείωση και, ει δυνατόν, την αντιστάθμιση τυχόν εντοπισμένων σημαντικών αρνητικών επιπτώσεων στο περιβάλλον και, αναλόγως, τυχόν προτεινόμενων ρυθμίσεων παρακολούθησης (για παράδειγμα εκπόνηση εκ των υστέρων ανάλυσης του έργου). Στην εν λόγω περιγραφή θα πρέπει να εξηγείται η έκταση της αποτροπής, της μείωσης, της πρόληψης ή της αντιστάθμισης των σημαντικών δυσμενών επιπτώσεων στο περιβάλλον και να καλύπτεται τόσο το στάδιο κατασκευής όσο και το στάδιο λειτουργίας του έργου».

Αντίστοιχες είναι οι διατάξεις της παρ. 7 του άρθρου 2 του ν. 4014/2011. Επομένως, προβλέπεται μηχανισμός παρακολούθησης του έργου όπως λειτουργεί, ο οποίος μάλιστα μπορεί να οδηγήσει και σε πρόωρη ανάκληση της άδειας ή σε μεταβολή των περιβαλλοντικών όρων, σύμφωνα με τη νομοθεσία μας. Επίσης, το άρθρο 20 του ν. 4014/2011 προβλέπει επιθεωρήσεις στα έργα (προληπτικές, τακτικές και έκτακτες), ενώ η παρ. 9 του άρθρου 2 του ν. 4014/2011 ορίζει:

«9. Σε περίπτωση που διαπιστωθούν, από τα πορίσματα των τακτικών και έκτακτων επιθεωρήσεων του άρθρου 20 του παρόντος, σοβαρά προβλήματα υποβάθμισης του περιβάλλοντος ή αν παρατηρηθούν επιπτώσεις στο περιβάλλον, που δεν είχαν προβλεφθεί από τη ΜΠΕ και την ΑΕΠΟ, η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή επιβάλλει πρόσθετους περιβαλλοντικούς όρους ή τροποποιεί τους αρχικούς. Η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή δύναται επίσης να ζητήσει την εκπόνηση ειδικής μελέτης ή νέας ΜΠΕ για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών».

Συνεπώς, υπάρχουν οι μηχανισμοί για το διαρκή έλεγχο και παρακολούθηση του έργου. Οι μηχανισμοί αυτοί διασφαλίζουν ότι τυχόν προβλήματα κατά τη λειτουργία του έργου —ανεπάρκεια των περιβαλλοντικών όρων, αναντιστοιχία τους με τυχόν μεταβολή στο κανονιστικό πλαίσιο κλπ.— αντιμετωπίζονται με κάποια αμεσότητα και, οπωσδήποτε, δεν απαιτείται η αναμονή για την ανανέωση των περιβαλλοντικών όρων σε τακτικά χρονικά διαστήματα για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση τέτοιων ζητημάτων. Επομένως, δίνεται έμφαση στη διαρκή εποπτεία, παρακολούθηση και επιθεώρηση των έργων και όχι σε μία τυπική, γραφειοκρατική διαδικασία που απλώς γεμίζει τα γραφεία των υπηρεσιών με φακέλους και αποστερεί από τους υπαλλήλους τη δυνατότητα να κάνουν περισσότερο ουσιαστική δουλειά.

Καταληκτικά, να σημειώσω ότι σκοπός των αλλαγών που εισήχθησαν στην περιβαλλοντική αδειοδότηση με τον ν. 4685/2020 ήταν να απαλλαγεί η διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης από γραφειοκρατικά βαρίδια, που δεν εισέφεραν ουσιαστικά στην προστασία του περιβάλλοντος. Προσδοκάται ότι η εμπλοκή των ιδιωτών ελεγκτών, εκτός από την ανεξαρτησία που θα διασφαλίσει, θα οδηγήσει και σε μείωση του φόρτου εργασίας των υπηρεσιών — σε συνδυασμό και με τους λιγότερους φακέλους ανανεώσεων που θα έχουν να χειρίζονται. Επίσης, ότι η επιτάχυνση των διαδικασιών, χωρίς υποχώρηση στο επίπεδο ουσιαστικού ελέγχου των ΜΠΕ που υποβάλλονται, θα οδηγήσει σε μεγαλύτερη εμπιστοσύνη στις σχέσεις των διοικουμένων (επενδυτών, αλλά και ενδιαφερόμενου κοινού) με το Δημόσιο.

* * *

Στη σύνταξη του παρόντος σημειώματος βοήθησε ο πολύ ουσιαστικός διάλογος που έγινε με συναδέλφους-φοιτητές του Μεταπτυχιακού Προγράμματος για το Δίκαιο του Περιβάλλοντος στη Νομική Αθηνών, τους οποίους και ευχαριστώ πολύ, όπως και τον Καθηγητή κο Γιώργο Δελλή, που βοήθησε να γίνει ο διάλογος αυτός στο πλαίσιο του μαθήματος «Ειδικά θέματα Δικαίου του Περιβάλλοντος» που διδάσκει. Οι ευχαριστίες μου, φυσικά, απευθύνονται κυρίως στον Αμάγκι, τη Μαρία και τον Κυριάκο, που φιλοξένησαν αυτή τη σειρά σημειωμάτων. Ελπίζω να διαφώτισαν, έστω και λίγο, για το πνεύμα με το οποίο συντάχθηκαν οι διατάξεις του νέου νόμου.

[ Eικ. ]