Το ασφαλιστικό στην Ελλάδα [3]

[ ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΑΠΟ ΤΟ ΠΡΩΤΟ ΚΑΙ ΑΠΟ ΤΟ ΔΕΥΤΕΡΟ ΚΕΙΜΕΝΟ ]

Βασικά χαρακτηριστικά του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος

Ήδη από το εισαγωγικό σημείωμα, όπου αναφέρθηκαν ιδιαιτερότητες και αδικίες του ελληνικού ασφαλιστικού (συνταξιοδοτικού) συστήματος, είδαμε κάποια σκόρπια χαρακτηριστικά του. Τι σκόρπια, δηλαδή, ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος είναι ότι είναι σκορποχώρι — και αυτό συνιστά μία βασική πηγή των αδικιών του. Αλλά ας το δούμε συστηματικά, για να το κατατάξουμε και στα σχήματα που περιγράψαμε στο σημείωμα που προηγήθηκε.

1. Το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα είναι πολυδιασπασμένο — διαφορετικές οικονομικές δραστηριότητες καλύπτονται από διαφορετικά ταμεία. Τα ταμεία αυτά είχαν τους δικούς τους κανονισμούς αναφορικά με: τις προϋποθέσεις για την υπαγωγή στην ασφάλισή τους, το ύψος των εισφορών, την ηλικία συνταξιοδότησης, το ύψος των συντάξεων. Από το 2008 και μετά υπάρχει μία τάση συγχώνευσής τους και σταδιακής εξομοίωσής τους. Εξαρχής όμως όλα τα ταμεία είχαν κάποια κοινά χαρακτηριστικά, αυτά που περιγράφονται στη συνέχεια και που ισχύουν για το σύνολο του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος.

2. Το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα καλύπτει καταρχάς μόνον όσους είναι οικονομικά ενεργοί. Κάποιες άλλες μορφές «συντάξεων» (πολύτεκνοι, αγωνιστές Εθνικής Αντίστασης κλπ.) δεν μπορούν να ενταχθούν στο ασφαλιστικό σύστημα, καθώς χορηγήθηκαν είτε ως κίνητρο για την πολυτεκνία (με σκοπό την καταπολέμηση του δημογραφικού προβλήματος) είτε ως αμοιβή για υπηρεσίες στην πατρίδα. Η απονομή των συντάξεων αυτών (που προϋπάρχει του ασφαλιστικού συστήματος: ξεκίνησε με τους αγωνιστές του 1821 από την εποχή της Αντιβασιλείας και του Όθωνα ήδη) μπορεί λειτουργικά να εντάχθηκε στη πλαίσιο κάποιου ασφαλιστικού φορέα (συνήθως καταβάλλονταν μέσω του Οργανισμού Γεωργικών Ασφαλίσεων), εντούτοις δεν συνδέονται με παροχές και με την οικονομική δραστηριότητα: είναι καθαρά κρατικές παροχές για λόγους άσχετους με την κοινωνική ασφάλιση. Ελαφρώς διαφορετικό φαινόμενο είναι η «μεταβίβαση σύνταξης» — όταν κάποιος συνταξιούχος (ή κάποιος ασφαλισμένος που έχει θεμελιώσει δικαίωμα σύνταξης) πεθάνει, η σύνταξή του μεταβιβάζεται υπό προϋποθέσεις και μειωμένη στην επιζώσα σύζυγό του (το ίδιο ισχύει και με αντιστροφή των γενών) και στα ανήλικα τέκνα τους (ειδικά για τις θυγατέρες, σε πολλές περιπτώσεις μέχρι τον γάμο τους). Μία ακόμη εξαίρεση είναι η δυνατότητα παλαιών ασφαλισμένων, που έχουν καταβάλει μεγάλο αριθμό εισφορών, να συνεχίσουν να ασφαλίζονται με «αυτασφάλιση», δηλαδή να καταβάλλουν απλώς εισφορές, χωρίς να έχουν οικονομική δραστηριότητα, μέχρις ότου συμπληρώσουν τις προϋποθέσεις για τη λήψη σύνταξης.

3. Το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα είναι κατά βάσιν κρατικό. Οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Δίπλα σ' αυτούς υπάρχουν τα Ταμεία Επαγγελματικής Ασφάλισης (λίγα τον αριθμό), που είναι νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου με έντονη εποπτεία από το κράτος. Παράλληλα, λειτουργούν αρκετά σχήματα ιδιωτικής ασφάλισης —είτε ατομικής είτε, σε μεγάλες επιχειρήσεις, ομαδικής— που κατά κανόνα παρέχουν μία εφάπαξ παροχή με τη λήξη του εργασιακού βίου του ασφαλισμένου. Η οικονομική κρίση έχει οδηγήσει σε πολλές αποσύρσεις από τα ταμεία επαγγελματικής ασφάλισης και από τα ιδιωτικά ασφαλιστικά σχήματα, με αποτέλεσμα ο ρόλος των κρατικών οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης να έχει αυξηθεί.

4. Η συμμετοχή στο ελληνικό κρατικό ασφαλιστικό σύστημα είναι υποχρεωτική για όσους ασκούν οικονομική δραστηριότητα. Με εξαίρεση την αυτασφάλιση (που αναφέραμε παραπάνω), δεν προβλέπεται δυνατότητα εθελοντικής συμμετοχής στα ταμεία από πρόσωπα που δεν ασκούν οικονομική δραστηριότητα, ούτε επιτρέπεται κάποιος να συμμετέχει σε ταμείο διαφορετικό από αυτό που νομοθετικά έχει αντιστοιχιστεί με την οικονομική δραστηριότητα που ασκεί — δεν επιτρέπεται, δηλαδή, επιλογή ταμείου. Ακόμη περισσότερο δεν επιτρέπεται κάποιος οικονομικά ενεργός να μην καταβάλλει ασφαλιστικές εισφορές. Για τους εργοδότες που δεν καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές για λογαριασμό των εργαζομένων τους, προβλέπονται ποινικές ευθύνες. Το ίδιο ίσχυε, μέχρι πρόσφατα, και για τους ελεύθερους επαγγελματίες και εμπόρους που δεν καταβάλλουν τις υποχρεωτικές ασφαλιστικές εισφορές τους. Οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης μπορούν να ενεργοποιήσουν τη διαδικασία της «διοικητικής εκτέλεσης» για να εισπράξουν τις οφειλόμενες εισφορές, και πλέον έχει συσταθεί, για τον σκοπό αυτό, και το Κέντρο Είσπραξης Ασφαλιστικών Οφειλών.

5. Το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα είναι αναδιανεμητικό. Οι σημερινοί ασφαλισμένοι δίνουν τις εισφορές τους (που, αλίμονο, δεν επαρκούν!) για να πληρώνονται οι συντάξεις των σημερινών συνταξιούχων. Για τον λόγο αυτό και δεν μπορεί παρά η συμμετοχή σε αυτό να είναι υποχρεωτική — εξαναγκάζονται οι οικονομικώς ενεργοί να συμμετέχουν και να καταβάλλουν εισφορές, προκειμένου να μπορούν να πληρώνονται οι συντάξεις. Δεν είναι απλώς υποχρεωτική η συμμετοχή, αλλά το κράτος μετέρχεται κάθε μέσο για να εξασφαλίσει την πληρωμή των εισφορών, ακόμη και τις ποινικές κυρώσεις μέχρι πρότινος.

6. Το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα αποσκοπεί στην αναπλήρωση εισοδήματος — δηλαδή να μπορεί ο συνταξιούχος να έχει ένα επίπεδο ζωής αντίστοιχο με αυτό που είχε όταν εργαζόταν. Το μεγαλύτερο μέρος της αναπλήρωσης προέρχεται από την κύρια σύνταξη, ενώ το υπόλοιπο συμπληρώνεται από την επικουρική. Αντίστοιχα, σε πολλούς οικονομικώς ενεργούς πολίτες γίνονται κρατήσεις για ταμεία τόσο κύριας, όσο και επικουρικής σύνταξης. Αντιθέτως, δεν έχει ανταποδοτικότητα. Δεν λαμβάνει ο συνταξιούχος τις εισφορές που κατέβαλε όσο εργαζόταν. Δεν υπάρχει καν (λόγω της πολυδιάσπασης των ταμείων) αναλογία μεταξύ του ποσού των εισφορών/κρατήσεων και του ύψους των συντάξεων. Εάν δεν ξέρουμε σε ποιο ταμείο ανήκουν δύο συνταξιούχοι, τότε δεν μπορούμε να πούμε με βεβαιότητα ότι αυτός που κατέβαλλε υψηλότερες εισφορές κατά τον εργασιακό βίο του θα λαμβάνει μεγαλύτερη σύνταξη από τον άλλο. Στο ίδιο ταμείο κατά κανόνα υπάρχουν διάφορες ασφαλιστικές κλάσεις/κατηγορίες, όπου τόσο οι εισφορές όσο και οι συντάξεις αυξάνονται όσο αυξάνεται η ασφαλιστική κλάση, αλλά όχι κατά ευθεία αναλογία (δηλαδή διπλάσιες εισφορές δεν σημαίνουν διπλάσιο ύψος σύνταξης, ακόμη και μέσα στο ίδιο το ταμείο). Επίσης, πολλές φορές η αλλαγή ασφαλιστικής κατηγορίας είναι υποχρεωτική (με την πάροδο των ετών ή την αύξηση του εισοδήματος), ενώ σε σπανιότερες υπάρχει επιλογή ασφαλιστικής κατηγορίας.

7. Το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα δεν είναι αυτοχρηματοδοτούμενο. Οι εισφορές δεν αρκούν για να καλύψουν τις συντάξεις. Εκτός από τα ταμεία που έχουν πολλούς πόρους υπέρ τρίτων (λησμονήσαμε να αναφέρουμε ανάμεσά τους και τον Οργανισμό Γεωργικών Ασφαλίσεων), τα περισσότερα ταμεία μπορούν να καταβάλλουν συντάξεις μόνο και μόνο επειδή οι υποχρεώσεις τους, στον βαθμό που δεν καλύπτονται από τις εισφορές, καλύπτονται όλο και περισσότερο από τον κρατικό προϋπολογισμό. Είπαμε και στο εισαγωγικό σημείωμα ότι το ύψος των εισφορών, όπως και των συντάξεων, κατά κανόνα καθοριζόταν χωρίς αναλογιστική μελέτη. Το κράτος έδινε υποσχέσεις για το ύψος των συντάξεων χωρίς να ενδιαφέρεται εάν στο μέλλον θα μπορεί να τις τηρήσει. Η μείωση της οικονομικής δραστηριότητας, η ύφεση, έφερε μείωση των εισφορών, αλλά και των φορολογικών εσόδων. Υπάρχουν όλο και λιγότερα χρήματα διαθέσιμα για την πληρωμή των συντάξεων και, όπως είχαμε πει, πλέον οι δαπάνες για συντάξεις και οι υπόλοιπες δαπάνες του κράτους λειτουργούν ως συγκοινωνούντα δοχεία. Οι «οφειλόμενες» αυξήσεις στους δημοσίους υπαλλήλους θα αναγκάσουν το κράτος να αυξήσει τις εισφορές, για να μπορεί να καλύπτει συντάξεις, όπως βλέπουμε στην επικαιρότητα. Στο μεταξύ, για να «βγαίνει» ο προϋπολογισμός και να μειωθούν τα ελλείμματα, εδώ και κάποια χρόνια έχουν γίνει περικοπές στις συντάξεις. Μόνο που το Συμβούλιο της Επικρατείας τις έκρινε αντισυνταγματικές! Για να καταλάβουμε το πώς και το γιατί, πρέπει να καταλάβουμε τι σημαίνει εισφορά στο ασφαλιστικό σύστημα και τι δικαιώματα δίνει. Έτσι, θα έχουμε μια πρώτη ιδέα για τους (νομικούς) περιορισμούς που υπάρχουν στις αλλαγές/μεταρρυθμίσεις που μπορούν να γίνουν στο ασφαλιστικό σύστημα.

Η νομική φύση της εισφοράς

Ακούγεται λίγο τεχνικό το ερώτημα. Γιατί να μας νοιάζει η «νομική φύση» της εισφοράς στο ασφαλιστικό σύστημα; Πρώτον, επειδή πρέπει να ξεφύγουμε από την πλάνη ότι οι εισφορές είναι «δικά μας χρήματα» (εννοείται ημών των ασφαλισμένων). Δεν είναι. Δεύτερον (συνέπεια του πρώτου): η εισφορά, όπως έχουμε ήδη γράψει στο προηγούμενο σημείωμα, δεν είναι παρά ένα εισιτήριο (υποχρεωτικό, βέβαια) για να αποκτήσει κάποιος δικαίωμα σύνταξης. Στο πλαίσιο ενός αναδιανεμητικού συστήματος, η εισφορά δεν δίνει δικαίωμα για σύνταξη ενός ορισμένου ύψους. Αυτό έχει κριθεί κατ’ επανάληψη από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Όμως το Συμβούλιο της Επικρατείας με τις αποφάσεις του τα τελευταία χρόνια άλλαξε κάπως την εικόνα αυτή. Τρίτον: η εισφορά δεν είναι φορολογία, άρα κατά κανόνα ορίζεται σε σταθερό ποσό, κρίνεται με βάση τις ανάγκες του συστήματος και, στο πλαίσιο ενός αναδιανεμητικού συστήματος, όχι με βάση το εισόδημα του ασφαλισμένου. Στο τρίτο αυτό συμπέρασμα θα επανέλθουμε στο επόμενο σημείωμα, όταν θα σχολιάσουμε και την πρόταση Κατρούγκαλου.

Για να δούμε όμως πώς το Συμβούλιο της Επικρατείας, με παλαιότερες αλλά και πιο πρόσφατες αποφάσεις του, έκρινε αντισυνταγματικές τις μειώσεις στις συντάξεις που έγιναν με τα Μνημόνια. Οι πρώτες από αυτές τις αποφάσεις αφορούσαν τα λεγόμενα ειδικά μισθολόγια. Στρατιωτικούς, καθηγητές Πανεπιστημίου και στη συνέχεια —φυσικά— δικαστικούς λειτουργούς. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι ο ρόλος όσων αμείβονται με ειδικά μισθολόγια είναι ιδιαιτέρως σημαντικός και, ως εκ τούτου, δεν δικαιολογείται η μείωση των συντάξεων (και των μισθών τους) όσο των υπολοίπων. Οι πρώτες αποφάσεις, λοιπόν, που ακύρωναν τις μειώσεις συντάξεων είχαν εν μέρει και συντεχνιακό χαρακτήρα.

Πέρυσι, όμως, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκανε το μεγάλο μπαμ. Έκρινε αντισυνταγματικές όλες τις μειώσεις συντάξεων που έγιναν με το δεύτερο Μνημόνιο, με το εξής σκεπτικό (που στηρίζεται σε γενική επίκληση της αρχής της αναλογικότητας): έκρινε ότι, για να είναι επιτρεπτές οι μειώσεις των συντάξεων, θα πρέπει να τεκμηριώνεται ότι είναι απολύτως απαραίτητες για τη βιωσιμότητα του συστήματος, διότι στην αντίθετη περίπτωση, εάν δηλαδή διατηρηθούν στο ίδιο ύψος, το αναδιανεμητικό σύστημα θα καταρρεύσει (για το πρώτο Μνημόνιο έκρινε ότι ήσαν τόσο έκτακτες οι περιστάσεις, που δεν προλάβαιναν η Διοίκηση και η Βουλή να τεκμηριώσουν την αναγκαιότητα της μείωσης). Η κρίση αυτή κινείται εν μέρει προς τη σωστή λογική, αλλά ξεκινά από λάθος βάση. Χωρίς να το αναφέρει, φαίνεται πως θεωρεί ως δεδομένο ότι το ύψος των συντάξεων έχει καθοριστεί μετά από αναλογιστική μελέτη και είναι, καταρχήν, διατηρήσιμο. Όπως είδαμε, όμως, αυτό δεν ισχύει. Έτσι, η αξίωση του Δικαστηρίου να υποκαταστήσει κατά τρόπο πολύ ουσιαστικό τη Διοίκηση είναι προβληματική με τον τρόπο που τέθηκε.

Είτε έτσι είτε αλλιώς, όμως, το Συμβούλιο της Επικρατείας θέτει ένα περιορισμό, που δεν μπορεί να αγνοηθεί στην προσπάθεια μεταρρύθμισης του συστήματος. Εάν γίνονταν οι απαραίτητες αναλογιστικές μελέτες και η νομοθέτηση ακολουθούσε επί τη βάσει αυτών, οι απαιτήσεις τού Συμβουλίου της Επικρατείας θα μπορούσαν να ικανοποιηθούν. Μόνο που οι αναλογιστικές μελέτες αναμένεται να καταδείξουν τα αδιέξοδα του ασφαλιστικού συστήματος και να οδηγήσουν σε λύσεις που θα είναι πολύ επώδυνες για μεγάλο μέρος των συνταξιούχων. Με αυτά ήδη νομίζω ότι προϊδεάζω για ένα συμπέρασμα που θα προκύψει από τη μελέτη των αριθμών: ότι το σημερινό αναδιανεμητικό σύστημα δεν μπορεί να συντηρηθεί μεταρρυθμιζόμενο, αλλά πρέπει να ανατραπεί.

Στο επόμενο, προτελευταίο σημείωμα, θα παρουσιάσουμε κάποιες από τις προσπάθειες για μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού συστήματος και την πρόταση Κατρούγκαλου — και τα βασικά μεγέθη του ασφαλιστικού συστήματος. Θα δούμε ότι το αδιέξοδο ήταν αποτέλεσμα πολιτικών επιλογών και ενός συνδυασμού εθελοτυφλίας και βραχυπρόθεσμης θεώρησης ιδίων συμφερόντων. Αφήνουμε για το τελευταίο σημείωμα της σειράς μία πρόταση για ένα καλύτερο ασφαλιστικό σύστημα, δικαιότερο και βιώσιμο, και τις εναλλακτικές οδούς για τη μετάβαση από το ισχύον σύστημα στο προτεινόμενο.

[ Εικονογράφηση, Amy Katherine Browning, Hating Factory Workers ].